VII SA/Wa 1532/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Starostę [...] jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., który po rozpatrzeniu zażalenia uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 13.500,- zł i nałożył karę w wysokości 12.500,- zł za nieterminowe załatwienie sprawy wydania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że do Starosty [...] w dniu 3 lipca 2014 r. wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na nadbudowę holu budynku "C." o ogród dydaktyczny na działkach nr [...],[...] przy ul. G.w miejscowości K., gm. K. Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu z dnia [...] marca 2015 r. przyjął, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), rozpoczął swój bieg w dniu wpływu wniosku o pozwolenie na budowę, tj. w dniu 3 lipca 2014 r. Ustalił, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2014 r. została wydana w 92 dniu postępowania. Odręczna adnotacja znajdująca się na wniosku o pozwolenie na budowę, niezawierająca podpisu osoby sporządzającej ją nie stanowi czynności podlegającej odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy – Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że zapisek "projekty zostaną dostarczone w dniu 07.07.14" z uwagi na nietrwała formę jego naniesienia (tj. ołówkiem), brak daty oraz podpisu osoby go dokonującej trudno uznać za dopełnienie formy pisemnej (utrwalonej w aktach adnotacji pracownika organu), przewidzianej w art. 14 i 72 k.p.a. Zauważył, że z informacji zawartych na stronie 2 i 4 przedmiotowego wniosku wynika, że wraz z nim zostały złożone 4 egzemplarze projektu budowlanego, wniosek został podpisany przez inwestora. Z kolei z danych zawartych na stronie 6 wniosku wynika, że pracownik organu administracji architektoniczno-budowlanej potwierdził swoim podpisem z podaniem daty "18.08.2014" dokonanie czynności sprawdzenia kompletności złożonego wniosku, poprzez odznaczenie odpowiedniego pola, co skutkowało tym samym potwierdzeniem, że wniosek jest kompletny pod względem formalnym. Uwzględniając powyższe fakty, można domniemywać, że w chwili złożenia, do wniosku o pozwolenie na budowę były dołączone 4 egzemplarze projektu budowlanego. GINB podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary za nieterminowe wydanie pozwolenia na budowę, nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestor wypożyczył, bądź nie 4 egzemplarze projektu budowlanego. Zdaniem organu, zapisek niewiadomego pochodzenia, dokonany ołówkiem na 1 stronie wniosku o pozwolenie na budowę, bez daty i podpisu osoby go dokonującej, nie może być ze względów formalnych brany pod uwagę. GINB wskazał, że przepisy przewidują dwa odmienne tryby uzupełniania niekompletnego wniosku o pozwolenie na budowę: - z art. 64 § 2 k.p.a. - jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, - z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane – jeżeli wniosek zawiera braki materialno-prawne. Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności związanych z uiszczeniem opłaty skarbowej od wniosku o wydanie pozwolenie na budowę, GINB przywołał art. 1 ust. 1 lit. e, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1628 z późn. zm.), na podstawie których, obowiązek dokonania zapłaty opłaty skarbowej powstaje z chwilą złożenia wniosku o dokonanie czynności urzędowej. Jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczane z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien wyznaczyć jej termin do wniesienia tych należności, zgodnie z art. 261 k.p.a. Jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostałyby uiszczone, podanie podlegało zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty należało zaniechać. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary organowi za nieterminowe wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem uproszczonym, w którym dokonuje się jedynie formalnej oceny podejmowanych przez organ czynności w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Stwierdził, że jeżeli uiszczenie opłaty przez inwestora dopiero w dniu 29 września 2014 r. nastąpiło na wezwanie organu, którego nie udokumentowano w aktach, to należy uznać, że organ naruszył zasadę pisemności postepowania administracyjnego. W konsekwencji GINB stwierdził, że termin 65 dni od wpływu wniosku, przy braku okresów podlegających odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy – Prawo budowlane, upłynął w dniu 6 września 2014 r. ale z uwagi na fakt, że była to sobota, należy przyjąć, że termin określony w art. 35 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy, upłynął w poniedziałek, tj. w dniu 8 września 2014 r. W związku z powyższym, GINB stwierdził, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w powyższej sprawie trwało 92 dni. Po odjęciu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oraz 2 dni wynikających z przesunięcia terminu z soboty na poniedziałek (92-65-2=25), należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawi doszło do 25 – dniowego przekroczenia terminu, a nie jak ustalił Wojewoda, 27 – dniowego. W rezultacie 25 – dniowe przekroczenie skutkuje, zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy, karą pieniężną w wysokości 12.500,- zł. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta [...] zarzucając naruszenie art. 7, i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego przed wydaniem rozstrzygnięcia. Powtórzono argumentację z zażalenia o braku wyjaśnienia początkowej daty od której należy liczyć bieg terminu do załatwienia sprawy, ustalenia daty kompletności wniosku, nieprzeprowadzenie przesłuchania w charakterze na okoliczność ustnego wezwania inwestora do wniesienia opłaty skarbowej. Podniesiono brak podstaw do wymierzenia Staroście [...] kary pieniężnej z tytułu przekroczenia ustawowego terminu 65 dni na wydanie w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadą uzasadniającą jego uchylenie, a zatem skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. zostało wydane zgodnie brzmieniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowi art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia ma obowiązek dokonywania kontroli co do przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. W czasie tej kontroli dokonuje ustaleń tylko w tym zakresie na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę. Ma również obowiązek wymierzania kary grzywny organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Jest to więc postępowanie szczególne podlegające przepisom, które obowiązują w czasie orzekania o karze za nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na żądanie strony, poprzez złożenie stosownego wniosku. Stosownie zatem do treści art. 61 § 3 k.p.a. dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Kolejno wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ administracji w razie stwierdzenia braków związanych z kompletnością projektu budowlanego określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest bowiem niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Termin 65 dni na wydanie decyzji liczony jest od dnia złożenia kompletnego wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, jednakże musi to być wniosek prawidłowy pod względem formalnym. Tylko taki bowiem skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem podanie złożone do właściwego organu administracji architektoniczno-budowalnej dotknięte jest brakiem formalnym, obowiązkiem tego organu jest wezwanie wnoszącego podanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. O ile strona - zgodnie z wezwaniem organu - uzupełni braki formalne podania we wskazanym terminie ustawowym, skutkuje to wszczęciem postępowania z datą złożenia podania zawierającego braki, tj. z datą doręczenia żądania organowi administracji (art. 61 § 3 k.p.a.). Mocą powołanego art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego termin przewidziany na uzupełnienie braków formalnych nie będzie jednak wliczony do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 tej ustawy. Podsumowując, ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis art. 35 ust. 6 cytowanej ustawy ma zatem na celu zobowiązanie organu administracji do wydania przedmiotowego pozwolenia bez zbędnej zwłoki w terminie zakreślonym przez ustawodawcę celem realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., ale jednocześnie zdyscyplinowanie inwestora do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości pod rygorem odmowy jego wydania. Wniosek powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. W przedmiotowej sprawie wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął do Starosty [...] w dniu 3 lipca 2014 r. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została w dniu [...] października 2014 r. Jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy obu instancji 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, rozpoczął swój bieg w dniu wpływu wniosku o pozwolenie na budowę, tj. w dniu 3 lipca 2014 r. Należy zatem liczyć, że od dnia wpłynięcia wniosku do dnia wydania decyzji minęło 92 dni. Następnie od okresu trwania postępowania administracyjnego, czyli od 92 dni GINB prawidłowo odliczył okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz 2 dni wynikających z przesunięcia terminu z soboty na poniedziałek. Prawidłowo zatem przyjął, że zwłoka w wydaniu decyzji wynosiła 25 dni, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 12.500,- zł. Wbrew twierdzeniu skarżącego, GINB prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do odliczenia jakichkolwiek innych okresów. Jak trafnie wskazał organ, istnieją dwa odmienne tryby uzupełniania niekompletnego wniosku o pozwolenie na budowę: z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym i z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jeżeli wniosek zawiera braki materialno-prawne. Organ nie zastosował żadnego z ww. trybów. Odręczny zapisek na wniosku, bez daty i podpisu osoby go dokonującej a więc nie spełniający wymogów z art. 72 k.p.a., sugerujący, że być może wypożyczono 4 egzemplarze projektu budowlanego, nie można uznać za czynność podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy – Prawo budowlane. Również zarzut braku ustaleń w przedmiocie ustnego wezwania do uiszczenia opłaty skarbowej nie zasługuje na uwzględnienie. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, prawidłową formą wezwania inwestora do jej uiszczenia było zastosowanie trybu z art. 261 k.p.a. Należy podkreślić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest gospodarzem postępowania w sprawie wydania pozwolenia i to wyłącznie organ odpowiada za terminowość załatwienia sprawy. Jeżeli w dokumentacji były nieprawidłowości należało zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a brak postanowienia wydanego w tym trybie jest działaniem obciążającym organ i powoduje niemożliwość odliczenia tego okresu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy. Konkludując, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem materialnym, tj. art. 35 ust. 6 w związku z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które dawałoby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Skoro zatem Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając na uwadze powyższe, wobec bezzasadności skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak wyroku.