VII SA/Wa 1533/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 36 a w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2000r., Nr 89, poz. 414 z późn.zm.), oraz art. 28 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę inwestycji pod nazwą: "Budowa drogi ekspresowej [...], etap II, km. 1+558,35- 11+004,56", w zakresie działek nr [...] i [...] wyłączonych z pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r." Jak wynikało z uzasadnienia decyzji, organ w dniu 7 listopada 2005 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie w formie obwieszczeń dokonanych w urzędzie Gminy [...] i [...] oraz w prasie lokalnej, wraz z pouczeniem o prawie zgłaszania wyjaśnień i zastrzeżeń. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań J. B., Z. W., J., E. i J. L. - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jego wstępnym obowiązkiem było ustalenie czy wnoszący odwołanie mają przymiot strony i czy uprawnieni są do wniesienia środka odwoławczego od decyzji wydanej przez organ I instancji. Zdaniem organu J. B., Z. W. oraz J., E. i J. L. nie są właścicielami " użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207 " poz. 2016 ze zm. ). Tym samym osoby te nie miały w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego legitymacji do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek rozpoznania skargi J. B. na decyzję z dnia [...] marca 2006r. wyrokiem z dnia 19 czerwca 2007r. w sprawie sygn akt VII S.A./Wa 759/07- uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wyjaśnił, iż organ odwoławczy nie poczynił w istocie żadnych ustaleń, w oparciu o które można by uznać, że w niniejszej sprawie brak jest po stronie skarżącego przymiotu strony, a z uzasadnienia kontrolowanej decyzji nie wynika, aby organ analizował, czy specyficzny charakter inwestycji (gdzie obszar oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę może być większy niźli przy budowie "zwykłego" obiektu budowlanego), mógł wpływać negatywnie na interes skarżącego i czy nie zostały one naruszone w wyniku wydanego pozwolenia na budowę. Rozpoznając sprawę ponownie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa , po rozpatrzeniu odwołań J. B., J., E. i J. L. oraz Z. W.- umorzył postępowanie odwoławcze. Organ II Instancji odwołując się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007r. oraz dyspozycji art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wskazał, iż odwołujący się nie są stronami postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę "...drogi ekspresowej [...], etap II km 1+558, 35 -11+004,56..." w zakresie działek wyłączonych z pozwolenia na budowę nr [...], z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr pierwotny działki – [...], [...], nr działki po podziale – [...], [...]. Zdaniem organu przesądza o tym okoliczność, iż nie są oni właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. — (tekst jednolity ustawy Dz. U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016 z późn zm. ). Powyższych ustaleń organ dokonał biorąc pod uwagę specyficzny - zgodnie z wytycznymi WSA - charakter inwestycji, gdzie obszar oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę ( drogi ekspresowej [...] ) może być większy niźli przy budowie "zwykłego" obiektu budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, iż kwestionowane pozwolenie na budowę dotyczy wyłącznie dwóch wydzielonych działek terenu, tj. działki nr [...] o powierzchni 424 m2 oraz działki nr [...] o powierzchni 2743 m2. Właścicielem wymienionych działek, zajętych pod budowę na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r., znak: [...] o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, był Ł. J., zaś właścicielami działek bezpośrednio graniczących z objętymi inwestycją są: Ł. J. (dz. nr [...] i [...]), J. i Z. P. (dz. nr [...] i [...]) oraz J. i M. F. (dz. nr [...]). Z akt sprawy wynika, iż odwołujący się, J. B., J., E. i J. L. oraz Z. W. nie są natomiast właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Skargę na powyższa decyzję wniósł Z. W., jednak jej uzasadnienie nie pozostaje w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonego aktu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Organ II instancji prawidłowo ocenił stan prawny sprawy w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. bowiem skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego wyłącznie dwie wydzielone działki: nr [...] o powierzchni 424 m2 oraz nr [...] o powierzchni 2743 m2. Zgodnie z brzmieniem art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Art. 28 k.p.a. ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjątek od tej ogólnej zasady ustanawia art. 28 ust. 2 znowelizowanego Prawa budowlanego, stanowiąc, iż "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu." Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Ustawodawca, konstruując normę art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawierającą zwrot "obszar oddziaływania obiektu", odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.10. 2007r., syg. akt II OSK 1321/06 ). Przedmiotowe pozwolenie na budowę dotyczy dwóch odrębnych działek, nie sąsiadujących ze sobą. Z załącznika graficznego do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005r. wynika , iż z działka Nr [...] sąsiadują działki o numerach [...], [...], [...] i [...] zaś z działką Nr [...] sąsiadują działki o numerach [...], [...] i [...]. Właścicielami powyższych nieruchomości są L. J., J. i Z. P. oraz J. i M. F. Analiza złożonych map geodezyjnych dotyczących przedmiotowej inwestycji pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż działka Nr [...] należąca do Z. W. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Na marginesie należy zauważyć, iż analogiczna konstatacja odnosi się do nieruchomości J. B. ( nr [...]) oraz J., E. i J. L. ( Nr [...],[...],[...]). Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego było prawidłowe, bowiem stwierdzenie, iż odwołanie nie pochodzi od strony postępowania winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.