VII SA/Wa 1536/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania wprowadzania do obrotu środka spożywczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania firmy [...]Sp. z o.o. Sp. k. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]nakazującej wstrzymać wprowadzanie do obrotu na terytorium RP dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego pn. "[...]" w postaci kapsułek, kropel i saszetek do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] podał, że w dniu [...] marca 2014 r. przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] przeprowadził kontrolę firmy [...] Sp. z o.o. Sp. k. przy ul. [...] w [...], podczas której stwierdzono, że produkty pn. "[...]" w postaci saszetek, kropel i kapsułek były przedmiotem powiadomienia GIS o zamiarze wprowadzenia do obrotu produktów jako dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego. W odpowiedzi GIS pismem z dnia [...] lipca 2013 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2013 r. zwrócił się z prośbą o wykazanie ekspertyzy lub danych naukowych potwierdzających skuteczność szczepów bakterii wchodzących w skład produktu, informując, że postępowanie zostanie zakończone po ustosunkowaniu się firmy do tej prośby. Zgodnie z oświadczeniem firmy w październiku 2013 r. zostały złożone opinie naukowe dotyczące działania poszczególnych szczepów bakterii w produktach. Do dnia kontroli GIS nie odniósł się do przedstawionych wyjaśnień i nie zakończył postępowania w związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, że istnieje prawdopodobieństwo, iż przedmiotowe produkty nie spełniają kryteriów dla grupy dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego. 3. W uzasadnieniu decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, że celem decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nakazującej wstrzymanie wprowadzania przedmiotowych produktów do obrotu na terenie, jest dążenie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Decyzja jest uzasadniona ze względu na to, iż GIS prowadzi postępowanie dotyczące ww. preparatów. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, że organ I instancji jest jednostką kompetentną w ocenie, iż istnieje podejrzenie, że przedmiotowe produkty nie spełniają kryteriów dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego w związku z niezakończonym postępowaniem GIS i właśnie z tego względu ma prawo zastosować art. 32. ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn. zm.). Zauważył, iż w uzasadnieniu swojej decyzji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]wykazał ustalenia stanu faktycznego opisane w protokole z kontroli [...]. Protokół ten został sporządzony prawidłowo i w pełni odpowiada warunkom określonym w kpa dla tego dokumentu, ma cechy dokumentu w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. II GSK 760/08 stwierdził: "Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, czy nawet niemożliwy do odtworzenia. Z tej przyczyny podpisanie go bez zastrzeżeń przez kontrolowanego stanowi istotny dowód sprawie". Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]podkreślił jednocześnie, iż upoważniony przedstawiciel firmy podpisał ww. protokół bez zastrzeżeń oraz, że strona nie wniosła do niego uwag w ciągu 14 dni. Organ stwierdził, przychylając się do decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], iż do czasu zakończenia postępowania preparat nie powinien być wprowadzany na rynek, co podyktowane jest dobrem konsumenta. Art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jednoznacznie wskazuje, iż "w przypadku podejrzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w 29 ust. 1, niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny (...) podejmuje decyzją o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1". Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy "w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu suplementy diety, (...) środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego jest obowiązany powiadomić o tym Głównego Inspektora Sanitarnego". Zgodnie z wykładnią prawa, do czasu zakończenia postępowania w GIS, charakterystyka produktów "[...]" (krople, saszetki i kapsułki) może zostać zakwestionowana, co, zdaniem organu, zostało wykazane powyżej. W związku z powyższym, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], który nakładając na firmę obowiązek wstrzymania wprowadzania do obrotu przedmiotowych produktów kierował się bezpieczeństwem konsumentów i obowiązkiem przestrzegania prawa żywnościowego przez firmę [...] Sp. z o. o. Sp. k. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]podzielił to stanowisko. Wskazał również, iż w dniu [...] maja 2014 r. otrzymał do wiadomości pismo o zakończeniu postępowania dotyczące produktu "[...]", w związku z tym część decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] znak: [...]nakazującej wstrzymać wprowadzanie do obrotu produktu "[...]" w postaci kapsułek do czasu zakończenia postępowania GIS - nie ma w obecnej sytuacji zastosowania. Należy zatem oczekiwać na pisma z opinią GIS dot. pozostałych dwóch postaci środka. Nie zmienia to jednak faktu, że przedmiotowa decyzja została nałożona na firmę zgodnie z prawem, gdyż do dnia 22 kwietnia 2014 r. postępowanie nie było zakończone. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...]; zarzucając naruszenie: 1) prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 32 ust 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie skutkujące dokonaniem dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych, brak całościowej oceny i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i dokonanie oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, brak należytego uzasadnienia decyzji, nie działanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do władzy publicznej, nie rozpatrzenie sprawy w całości a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż w niniejszej sytuacji zastosowanie znajduje art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia; b) art. 9 kpa, art. 10 kpa oraz 107 § 1 i 3 kpa poprzez ich niezastosowanie oraz wydanie przez organ decyzji bez podstawy prawnej; 2) prawa materialnego: a) art. 32 ust. 1 ustawy bżż poprzez wydanie decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu środka "[...]" kapsułki, saszetki, kropelki, podczas gdy postępowanie o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy bżż zostało już zakończone; b) art. 32 ust. 1 ustawy bżż poprzez wydanie decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu środka "[...]" kapsułki, saszetki, kropelki, podczas gdy brak było okoliczności, które uzasadniałyby podejrzenie, że przedmiotowy środek spożywczy, nie spełnia wymagań określonych dla tego środka; c) art. 32 ust. 1 ustawy bżż oraz art. 107 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie że skarżący naruszył art. 32 ust. 1 ustawy bżż, podczas gdy adresatem w/w przepisu jest organ administracji publicznej a nie skarżący; d) art. 46 ust. 1 pkt la ustawy bżż oraz art. 77 k.p.a. - poprzez zaniechanie ustalenia modelu przeciętnego konsumenta, zaniechanie wyczerpującego ustalenia i rozpatrzenia całości okoliczności faktycznych wymaganych dla zastosowania art. 46 ust. 1 ustawy bżż., co skutkowało błędnym i bezpodstawnym przyjęciem istnienia ryzyka kontuzji co do nazwy, rodzaju i właściwości przedmiotowego produktu – - wniosła o: 1) zmianę w całości przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w ten sposób, że organ uchyli swoją decyzję i umorzy postępowanie w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu na terytorium RP dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego pn. "[...]" w postaci kapsułek, kropel i saszetek; a w następstwie o umorzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania sądowego z powodu jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i jednoczesne zasądzenie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, stosownie do treści art. 201 § 1 p.p.s.a; ewentualnie o 2) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz o uchylenie w całości decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] 3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm prawem przepisanych. 2. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nakazującą wstrzymać wprowadzanie do obrotu na terytorium RP dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego pn. "[...] " w postaci kapsułek, kropel i saszetek do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej nie jest dokonywana przez sąd dowolnie, lecz w określonej kolejności, ponieważ stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. Kontrola przestrzegania przez organy administracji norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po uprzednim przeprowadzeniu kontroli przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym. Istotne jest bowiem ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracji zostały dostatecznie i w sposób wystarczający wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie zaś, że okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (v. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, Marta Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. Warszawa 2005, s. 460-461). Nim zatem Sąd przystąpi do kontrolowania przepisów prawa materialnego, najpierw zobowiązany jest badać ewentualne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. 3.2. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozpatrzona - zarówno przez organ pierwszej instancji, jak również przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno zawierać, m. in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dlatego też na obu organach, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, o czy stanowi art. 7, 77 i 80 kpa. Podkreślić równocześnie należy, że organ drugiej instancji – w niniejszej sprawie - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], rozstrzygając sprawę nie może nie brać pod uwagę istotnych w sprawie okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Jest to bez wątpienia konieczne, dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, który to obowiązek ciąży na organie każdej instancji. Tymczasem, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "w dniu [...] maja 2014 r. otrzymał do wiadomości pismo o zakończeniu postępowania dotyczące produktu "[...]", w związku z tym część decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] znak: [...] nakazującej wstrzymać wprowadzanie do obrotu produktu "[...]" w postaci kapsułek do czasu zakończenia postępowania GIS - nie ma w obecnej sytuacji zastosowania." Jednakże tych okoliczności, istotnych w sprawie, organ nie wyjaśnił i nie uwzględnił w sprawie. Jeśli organ został poinformowany o tym, że postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Sanitarnego zostało zakończone odnośnie "[...]", to nie powinien był stwierdzać, że w związku z tym część decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nakazującej wstrzymać wprowadzanie do obrotu produktu "[...]" w postaci kapsułek do czasu zakończenia postępowania GIS - nie ma w obecnej sytuacji zastosowania, lecz uwzględnić powyższe w swojej decyzji. Ponadto organ drugiej instancji powinien był rozważyć, czy zakończenie postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia odnośnie kapsułek ("[...]" w postaci kapsułek) ma jakikolwiek wpływ na postępowanie dotyczące środka "[...]" (kapsułki) saszetki i kropelki, czy nie, jednakże takich rozważań organ również nie dokonał. 3.3. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została wydana przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, chociaż decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy, o czym stanowi art. 138 § 1 pkt 1 kpa, jednakże tego przepisu w zaskarżonej decyzji organ nie powołał. A zatem, organ zastosował albo niewłaściwe rozstrzygnięcie, albo niewłaściwą podstawę prawną. Podkreślić również należy, że podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów kpa – art. 138, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, ponieważ organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu pierwszej instancji, ale ma obowiązek rozpatrzenia sprawy merytorycznie, na skutek odwołania (v. Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz. 10 wydanie. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, s. 414). IV. W tej sytuacji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, badanie ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego byłyby przedwczesne. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy, uwzględniając wysokość wpisu od skargi, koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.