VII SA/Wa 1536/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych na uchwałę Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie zaliczenie dróg do kategorii dróg gminnych oddala skargę Rada Miejska w [...] w dniu [...] listopada 2012 r. działając na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nadania kategorii drogi gminnej ulicom na terenie wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r., poz.[...]). Pismem z 7 kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu 11 kwietnia 2017 r.) Agencja Nieruchomości Rolnych SP - Oddział Terenowy w [...] (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w [...]) powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) wezwała Radę Gminy w [...] do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło w związku z wydaniem tej uchwały. Zdaniem strony uchwała została podjęta z naruszeniem art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez ich niewłaściwe zastosowanie. W ocenie strony organ nie miał podstaw do zaliczenia działek pod drogami wewnętrznymi i ciągami pieszo-jezdnymi (nr [...] i [...]) do dróg gminnych, ponieważ w chwili podjęcia tej uchwały te nieruchomości nie należały do gminy i stanowiły (stanowią) własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych w [...]. W uzasadnieniu tego stanowiska strona podniosła, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] marca 2000 r. zatwierdził podział nieruchomości położonej w obr. [...], wydzielając m. in. działki przeznaczone pod drogi o nr ew. [...] i [...]). W ocenie strony ta decyzja o podziale nieruchomości nie jest prawidłowa, ponieważ te nieruchomości były przeznaczone pod drogi lokalne (wewnętrzne) nie zaś drogi publiczne. Nie było więc podstaw do zastosowania art. 98 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji przejęcia tych nieruchomości przez gminę. W konsekwencji dokonane przez Sąd Rejonowy w [...] wykreślenie z księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela tych działek, przeniesienie ich do nowej księgi i wpisanie nowego właściciela (Gminy [...]) nie było prawidłowe. Rada Miejska w [...] w dniu [...] maja 2017 r. podjęła uchwałę (nr [...]) o nieuwzględnieniu tego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym poinformowała Agencję Nieruchomości Rolnych w piśmie z 15 maja 2017 r., które zostało jej doręczone 22 maja 2017 r. Rada podniosła, że kwestionowana uchwała dotyczyła wyłącznie zaliczenia do kategorii dróg gminnych działek, które w chwili jej podejmowania były wpisane do księgi wieczystej jako stanowiące własność Gminy [...]. Interesu prawnego strony w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy (który musi istnieć na dzień podejmowania uchwały), nie należy utożsamiać z interesem faktycznym wynikającym z prowadzenia przez skarżącą sporu z Gminą [...] oraz Przedsiębiorstwem [...] w [...] w przedmiocie usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości drogowych ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Organ podkreślił, że Agencja Nieruchomości Rolnych zgodnie z decyzją z [...] marca 2000 r., postanowieniami Sądu Rejonowego w [...] o wpisie do księgi wieczystej Gminy [...] jako właściciela działek drogowych, nie była w chwili podjęcia kwestionowanej uchwały (i nie jest obecnie) właścicielem spornych nieruchomości, których dotyczy ta uchwała. Nie ma więc legitymacji o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu 8 czerwca 2017 r. Agencja Nieruchomości Rolnych z siedzibą w [...] - Oddział Terenowy w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2012 r. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych polegające na zaliczeniu do dróg gminnych działek stanowiących jej własność. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła stanowisko zawarte w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i wywiodła, że do spornych nieruchomości nie powinien mieć zastosowania art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący o przejściu prawa własności na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości – działek pod drogami z dotychczasowego właściciela na gminę. Wykreślenie przez Sąd Rejonowy w [...] z księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela tych nieruchomości i przeniesienie tych działek do nowo założonej księgi i wpisanie tam jako właściciela Gminy [...] (nowego zarządcy dróg publicznych) narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. Organ stwierdził, że skarżąca nie ma interesu prawnego do zainicjowania postępowania na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy. Sporna uchwała dotyczyła bowiem nieruchomości które w chwili jej podejmowania były wpisane do księgi wieczystej jako stanowiące własność Gminy [...]. Organ dodał, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli (oceny) zasadności prawomocnych postanowień SR w sprawie wpisu własności Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] listopada 2012 r. w sprawie nadania kategorii drogi gminnej ulicom na terenie wsi [...] w części dotyczącej nieruchomości nr [...] we wsi [...]. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący spełnił określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie wymóg wezwania organu podejmującego uchwałę do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została wniesiona z zachowaniem 30 - dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07). Dla ustalenia legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy podstawę prawną stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. Jeżeli bowiem w art. 28 k.p.a. i art. 50 p.p.s.a. legitymacja skargowa jest uwarunkowana posiadaniem interesu prawnego, to w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga się wykazania naruszenia interesu prawnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie prawniczym nie budzi wątpliwości że, zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. Konieczną przesłanką do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności działek, po których droga przebiega (por. np. wyroki NSA z 2 grudnia 2014 r., I OSK 1908/14, z 17 lipca 2014 r., I OSK 708/14). Sąd podziela stanowisko organu, że działki w odniesieniu do których wydana została zaskarżona uchwała rady gminy o zaliczeniu ich do kategorii dróg publicznych nie stanowiły własności skarżącego, lecz własność gminy. W chwili podjęcia kwestionowanej uchwały sporne nieruchomości były wpisane do księgi wieczystej jako własność Gminy [...]. Ostateczna decyzja Burmistrza Gminy [...] z [...] marca 2000 r. wydana na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 4 ustawy była podstawą do wpisu własności działek drogowych przewidzianych w planie miejscowym pod drogi publiczne, na rzecz właściwego zarządcy drogi (Gminy [...]). Z tego powodu należy przyjąć, że skarżąca nie ma interesu prawnego (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały. Interesu takiego nie można wywodzić z faktu prowadzenia przed sądem powszechnym postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Zarzuty zawarte w skardze powinny zostać rozpatrzone w tamtym postępowaniu, ponieważ to sąd cywilny jest uprawniony do oceny, czy na podstawie decyzji podziałowej z [...] marca 2000 r. sporne działki przeszły czy też nie na własność Gminy [...]. Sąd administracyjny w rozpoznawanej sprawie nie może merytorycznie oceniać zgodności z prawem prawomocnych postanowień Sądu Rejonowego w [...] dotyczących wpisu prawa własności Gminy do sporych nieruchomości. Zaliczenie dróg wewnętrznych do kategorii dróg publicznych w sytuacji, gdy drogi te (nieruchomości gruntowe) nie stanowią własności skarżącej, ani też nie przebiegają przez jej działki, nie mogło naruszyć jego praw. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że włączenie działek do ciągu drogi gminnej w sytuacji gdy droga ta przebiega przez działkę skarżącego, ingeruje bezpośrednio w jego prawa, natomiast okoliczność, że działki skarżącego graniczą z drogą publiczną nie daje mu legitymacji do kwestionowania uchwały. Każda uchwała "wytyczająca" drogi powoduje pewne konsekwencje w postaci uciążliwości o różnorodnym charakterze na danym terenie. Zawierają się one jednak wyłącznie w sferze interesu faktycznego a nie prawnego o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., I OSK 1908/14, WSA w Olsztynie z 31 marca 2015 r., II SA/Ol 1179/14). Należy jeszcze raz przypomnieć, że skargę do sądu administracyjnego może wnieść na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie jemu przysługujące uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu gminy. W orzecznictwie sądowym podkreśla się ponadto, że indywidualny interes, którego naruszenie legitymuje do zaskarżenia uchwały musi być rzeczywisty (realny), konkretny i bezpośredni. Musi wiec istnieć bezpośredni związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżącej a kwestionowaną uchwałą . Skarżący błędnie rozumie prawo do sądu i związane z nim kompetencje sądów administracyjnych. Demokratyczne państwo prawne z pewnością nie polega na tym, że każdy może skarżyć do sądu jakiekolwiek rozstrzygnięcie, nawet takie, które nie dotyczy bezpośrednio jego sytuacji prawnej. W obowiązującym w Polsce porządku konstytucyjnym prawo do sądu nie jest nieograniczone. Każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), przez co rozumie się własną sprawę, a więc tylko sprawę dotyczącą praw (interesów) lub obowiązków skarżącego. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.