VII SA/Wa 1537/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi C. M. T. i H. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata C. M., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy), w tym tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku C. M. i H. T. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z akt sprawy wynika iż, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał C. M. i H. T. rozbiórkę garażu samowolnie wybudowanego przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce [...] w [...], przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję organu stopnia powiatowego. Zgodność z prawem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 283/08. Pismem z dnia 1 grudnia 2010 r., C. M. i H. T. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2008 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...]. Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., C. M. i H. T. wnieśli, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania i dokonaniu analizy akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. W piśmie z dnia 21 stycznia 2011 r. C. M. i H. T. wnieśli o uchylenie "wzruszenie" decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia ww. decyzji. Pismem z dnia 21 lutego 2011 r., C. M. i H. T. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znak: [...]. Po dokonaniu analizy akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnosciowym decyzja była już przedmiotem badań organu. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...]. Ponadto, prawomocnym wyrokiem z dnia z 21 października 2008 r., sygn. akt SA/Lu 283/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. Organ podkreślił, że po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSP 6/09 stwierdził, że nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu została uznana za zgodną z prawem. W tezie podjętej uchwały Sąd orzekł: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu -przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym". W świetle powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z uwagi na związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt SA/Lu 283/08 oddalającym skargę H. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku C. M. i H. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy od wymienionej decyzji z dnia [...] marca 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ ponownie zauważył, iż analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że zgodność z prawem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] była już badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 283/08 oddalił skargę H. T. na tę decyzję. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W świetle art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. Stosownie do przepisu art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. W świetle powyższych rozważań, w szczególności z uwagi na wydany uprzednio prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 283/08, należało odmówić na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...]. Tym samym należało utrzymać w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...]. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011, nr 6, poz. 118) w sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. złożyli C. M. T. i H. T. wnosząc o jego uchylenie. W skardze podali, że "(...) decyzje poświadczają nieprawdę o samowoli budowlanej garażu". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność – art. 157 § 3 k.p.a. Na podstawie tego przepisu organ orzeka co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W niniejszej sprawie skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., orzekającą rozbiórkę garażu samowolnie wybudowanego przez C. M. i H. T. przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce [...] w [...], przy ul. [...]. Kluczowe dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego było ustalenie, że ww. decyzja z dnia [...] marca 2008 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r., w sprawie o sygn. II SA/Lu 283/08 oddalił skargę H. T. na tę decyzję. Okoliczność ta, jak niewadliwie uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. z przyczyn przedmiotowych. W tym miejscu wskazać należy, że zagadnienia tego dotyczy powołana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OPS 6/09. W uchwale przyjęto, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez organ poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano, że związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Treść uzasadnienia pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając skargę. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, iż utrzymanie w mocy decyzji na skutek oddalenia wniesionej skargi przez sąd zamyka organom - w postępowaniu nieważnościowym - możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej. Następuje to jednak tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". W związku z tym w uchwale podkreślono niezbędność ustalenia, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd również okoliczności wskazanych w żądaniu stwierdzenia nieważności. Jeśli tak, to wyrok zamknie organowi drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano na możliwość wystąpienia sytuacji, w której strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. W przedstawionych okolicznościach obiektywny brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach spowoduje, że poza zakresem jego kontroli - objętej powagą rzeczy osądzonej - znajdzie się to, na co powoła się wnioskodawca. Tylko w takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie stanowiłby przeszkody dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu żądania. Uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko stwierdzić należy, że taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. We wniosku o stwierdzenie nieważności datowanym na dzień 21 lutego 2011 r., jak również w skardze nie podniesiono żadnych zarzutów dotyczących kwalifikowanej wadliwości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., które nie byłyby objęte orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 listopada 2008 r. W związku z powyższym jako prawidłowe należało ocenić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 listopada 2008 r. stanowi przeszkodę do rozpoznania co do istoty wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. Wobec braku podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji, skargę jako bezzasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.