VII SA/Wa 1538/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A.T.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzają ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. T. T. kwotę 740 złotych (siedemset czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] znak [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. T. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] marca2013 r., znak: [...] nakazującej inwestorowi A. T. T. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...]i [...]z obrębu [...] przy Al. [...] w W. do stanu poprzedniego, tj. sprzed doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2011 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na terenie działek nr [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w W., kategoria obiektu I oraz nałożył na inwestora A. T. T. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej w zakresie wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na terenie działek nr [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w W., kategoria obiektu I, pod względem prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami budowlanymi. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia czterech jednobrzmiących egzemplarzy projektu zamiennego rozbudowy i nadbudowy opisanego wyżej budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W dniu 19 września 2012 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy Al. [...] w W.. W wyniku tej czynności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] marca2013 r., znak: [...] w której nakazał inwestorowi A. T. T. cyt. "doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w W. do stanu poprzedniego, tj. sprzed doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Na skutek rozpoznania odwołania A. T. T. zapadła opisana na wstępie decyzja zaskarżona w niniejszym postępowaniu. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy..Za organem pierwszej instancji przedstawieł przebieg postepowanai w sprawie. Wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 19 września 2012 r. przedstawiciel organu powiatowego stwierdził, iż roboty budowlane na terenie przedmiotowej nieruchomości były wykonywane pomimo funkcjonowania w obrocie prawnym postanowienia wstrzymującego ich prowadzenie. Wykonano m.in. pokrycie dachu, elewację budynku, zadaszenie nad otworami drzwiowymi, balustrady schodów zewnętrznych, stolarkę okienną i drzwiową schody wejściowe, nowe ogrodzenie, utwardzenie terenu, prace wykończeniowe. Stan taki potwierdzają ustalenia zawarte w protokole ww. czynności oraz materiał zdjęciowy załączony do wszystkich protokołów oględzin, jednoznacznie wskazujący stan zaawansowania robót w trakcie każdych przeprowadzonych oględzin. W tych warumkach zgodnie z przepisem art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórką części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Przepis ten obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych, po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy ocenił, że w przedmiotowej sprawie zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż inwestor pomimo wszczęcia procedury naprawczej, nie zastosował się na nakazu wstrzymania robót budowlanych i kontynuował je pomimo wydania postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2011 r.Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że wykonane po wstrzymaniu roboty budowlane znacznie wykraczają poza zakres "robót zabezpieczających". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł A. T. T., domagając się jej uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 50a w nawiązaniu do art. 50 ust 1 pkt. 4 i art. 83 ust 1 ustawy Prawo Budowlane poprzez uznanie, że w trakcie kontroli dokonanej w dniu 19 września 2012 r. stwierdzono dalsze prowadzenie robót budowlanych na terenie nieruchomości przy Al. [...] w W. pomimo faktu ich wstrzymania; jak również niesprecyzowanie, jaki stan faktyczny istniał w dniu doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i w konsekwencji organ nie wskazał dokładnego opisu robót jakie inwestor ma wykonać w celu przywrócenia stanu poprzedniego; art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie, a jedynie ograniczenie się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji; art. 77 k.p.a. poprzez niewskazanie dowodów, na podstawie których oparto rozstrzygniecie; art. 107 i art. 6 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy faktycznej i prawnej, na której oparto rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywieść jednoznacznie, w jaki sposób, ani na jaką datę organ określił stan zaawansowania robót podlegających przywróceniu. W protokole kontroli dokonanej w dniu 21 września 2011 r. znajduje się opis stanu robót, który jednak nie jest tożsamy ze stanem faktycznym z daty otrzymania przez inwestora postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2011 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. Podniósł, że po otrzymaniu ww. postanowienia w dniu [...] października 2011 r. natychmiast zaprzestał prowadzenia robót, a po tej dacie prowadzone były jedynie prace zabezpieczające. Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji całkowicie pominął jego zarzuty i nie odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji. Skarżący wskazywał, że pomiędzy wykonanymi przez organ oględzinami, a otrzymaniem decyzji wstrzymującej prowadzenie robót minął miesiąc, w trakcie którego toczyły się prace budowlane. Jako miarodajna do oceny stanu faktycznego w dniu doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych skarżący wskazywał ocenę techniczną złożoną organowi 18 listopada 2011 r. zawierającą zdjęcia wykonane w dniu 9 listopada 2011 r. Istotnie skarżący wykonał szereg prac m.in. pokrycie dachu, montaż stolarki okiennej i drzwiowej jednakże wykonano te roboty przed otrzymaniem postanowienia z dnia [...] października 2011 r. wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie konieczne jest skonkretyzowanie obowiązku poprzez dokładne określenie tej części obiektu budowlanego, która została wykonana po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, natomiast według skarżącego nie dokonano jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, co będzie powodowało trudności w egzekwowaniu obowiązku w trybie przymusowym, bez precyzyjnego określenia, która część budynku podlega przywróceniu do stanu poprzedniego z racji wykonania jej po dniu [...] października 2011 r. W ocenie skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji również ma braki istotne dla prawidłowej oceny dokonanego rozstrzygnięcia, co uchybia obowiązkowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Skarżący podniósł ponadto, że organ, wbrew zasadzie wyrażonej w art. 15 k.p.a., nie dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy, albowiem organ odwoławczy w uzasadnieniu nie opiera się na własnych ustaleniach, ale ogranicza się do kontroli zasadności decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Decyzja lub postanowienie administracyjne są zgodne z prawem, gdy są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznawaniu sprawy organy administracji naruszyły prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] marca2013 r., którą nakazano inwestorowi A. T. T. doprowadzenie szczegółowo opisanego budynku do stanu cyt. "poprzedniego, tj. sprzed doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych". Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Istotne jest to, że fakt wykonywania robót, mimo ich wstrzymania, powinien być należycie udokumentowany i nie może opierać się na domysłach, czy przypuszczeniach, a nawet prawdopodobieństwie naruszenia stosownego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Konieczne jest wszechstronne wyjaśnienie i ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Ustalenie tych okoliczności jest warunkiem umożliwiającym podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Istotne jest także to, żeby przy formułowaniu nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, przy stwierdzeniu, że mimo wstrzymania robót były one nadal wykonywane, precyzyjnie ustalić stan zaawansowania robót budowlanych do momentu, gdy mogły być jeszcze wykonywane – tj. przed doręczeniem postanowienia o wstrzymaniu, oraz stan zaawansowania robót, gdy nie można było już ich wykonywać (czyli po doręczeniu ww. postanowienia). W ocenie Sądu kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, a konkretnie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy i prowadziły do uchylenia ww. aktów administracyjnych. Jak wynika z akt sprawy, we wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w W., organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie ww. budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót pod względem prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami budowlanymi. Postanowienie to zostało doręczone inwestorowi w dniu 19 października 2011 r. Analiza treści obu decyzji wskazuje, że organy przyjęły, iż mimo wstrzymania robót budowlanych, inwestor kontynuował ich prowadzenie. Sąd podziela zarzut strony skarżącej, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz treści decyzji nie wynika, aby organy ustaliły, jaki był stan zaawansowania prowadzonych robót przed doręczeniem postanowienia o ich wstrzymaniu, czyli do dnia 19 października 2011 r., a jak kształtował się zakres wykonanych prac po ww. dacie. W konsekwencji, w treści nałożonego na inwestora nakazu nie określono dokładnie zakresu (nie wskazano opisu robót), w jakim obiekt budowlany powinien być przywrócony do stanu poprzedniego. Powyższe uchybienia organów powodują, że nałożony na inwestora obowiązek nie jest możliwy do wykonania, czy to dobrowolnie, czy w drodze postępowania egzekucyjnego. Ponadto należy wskazać, że organy nie zweryfikowały twierdzeń inwestora, iż wprawdzie wykonał pewne roboty budowlane, ale do 19 października 2011 r., a potem wykonywane były wyłącznie prace zabezpieczające. Rozpoznając ponownie sprawę organy będą miały na uwadze przedstawione wskazania Sądu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).