VII SA/Wa 1540/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. skargę oddala S. Sp. z o.o. decyzją Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. uzyskała pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ew. [...] przy ul. P. w W. Współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości (drogi) J. i S. P. wnioskiem z dnia 28 listopada 2006r. wystąpili o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia, twierdząc że rozstrzygnięcie to zostało dokonane z naruszeniem ich praw jako strony, bowiem ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, oni zaś nie zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu ani też nie brali w nim udziału a nade wszystko nie doręczono im decyzji objętej wnioskiem. O jej istnieniu powzięli wiadomość w dniu 20 listopada 2006r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 Prezydent m. [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stała się ostateczna z chwilą wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005 zaś decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu drogi, której współwłaścicielami są zainteresowani. Według organu w sytuacji kiedy inwestor buduje zachowując odległości przewidziane w przepisach techniczno-budowlanych, nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na okoliczne nieruchomości, a w konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych nieruchomości nie przysługuje przymiot strony i są oni pozbawieni legitymacji procesowej w postępowaniu odwoławczym od wydanych przez organ decyzji. Jak wskazał dalej organ, z reguły każda inwestycja prowadzona w zwartej zabudowie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższego sąsiedztwa, co jednak samo przez się nie oznacza i nie może prowadzić do wniosku, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę stanowi naruszenie prawa. Rozpatrujący sprawę w wyniku odwołania zainteresowanych Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 uchylił wyżej wymienioną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując art. 149 kpa wskazał, iż złożenie podania o wznowienie postępowania powoduje wszczęcie postępowania wstępnego w którym organ powinien się ograniczyć do zbadania czy podanie złożyła strona, czy zachowany został termin z art. 148 kpa i czy wskazana w podaniu przyczyna mieści się w kategorii przesłanek objętych art. 145 § 1 kpa. Wskazując, że nie każde podanie skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu organ odwoławczy powołał art. 149 § 3 kpa przewidujący możliwość odmowy jego wszczęcia gdy podanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie. Odnosząc te zasady do omawianej sprawy Wojewoda stwierdził, że organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do terminu złożenia podania oraz nie wskazał, która z przesłanek art. 145 § 1 kpa nie zaistniała, co skutkować mogło odmową wznowienia (nie wskazano też, że w sprawie nie zaszła przesłanka określona art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Tym samym organ odwoławczy uznał konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem również przedłożonego przez zainteresowanych wyroku sądowego z dnia [...] marca 2007r., sygn. akt [...] w którym uchylona została decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2005 dotycząca warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł inwestor budynku mieszkalnego domagając się jej uchylenia. Zdaniem strony skarżącej Wojewoda dokonał zarówno błędnej oceny stanu faktycznego jak i nieprawidłowej wykładni poszczególnych przepisów kpa, co istotnie wpłynęło na wynik rozstrzygnięcia. I tak błędne jest przyjęcie w świetle art. 149 kpa, że odmowa wznowienia może nastąpić tylko wtedy gdy wniosek złoży nieuprawniony podmiot, bowiem przyczyny odmowy mogą być różne. Również nieprawidłowa jest argumentacja Wojewody o braku wypowiedzi organu I instancji o terminie podania i braku wskazania wyraźnej przyczyny odmowy wznowienia, bowiem organ I instancji przedstawił argumentację poświęconą wykazaniu, że zainteresowanym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę co jednoznacznie wskazuje, iż organ badał i oceniał zasadność podania z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Co do wyroku sądowego z dnia [...] marca 2007r. uchylającego decyzję o warunkach zabudowy, strona skarżąca podniosła, iż nie jest on prawomocny, bowiem złożono skargę kasacyjną, został wydany już po decyzji organu I instancji który oceniał sprawę według stanu z daty orzekania a zatem Wojewoda nie mógł brać tej okoliczności pod rozwagę przy ocenie prawidłowości decyzji odmawiającej wznowienie postępowania. W konkluzji strona skarżąca stwierdziła że nie wiadomo w oparciu o jakie przesłanki została uchylona decyzja I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokumentowanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym wznowieniowym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Dotyczy ono kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, a podstawy wznowienia postępowania wymienione są enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145 a kpa. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 145 § 1 i art. 145 a kpa zważywszy na fakt, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy. Właściwy organ orzeka o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145 a kpa i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 kpa, a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 kpa. Dopiero w toku drugiej fazy postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 149 § 2 kpa, prowadzone jest postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko na tym etapie możliwy jest wgląd w materialnoprawny przedmiot sprawy, której wznowienie dotyczy. Odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, iż wnioskodawca nie jest stroną może nastąpić tylko wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista. Jeśli istnieją wątpliwości, co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie przymiotu strony następuje po wznowieniu postępowania. Odnosząc powyższe zasady do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organ I instancji analizując art. 28 ust. 2 prawa budowlanego oraz mając na względzie definicję obszaru oddziaływania obiektu określoną w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego stwierdził, iż budowa budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu drogi, której współwłaścicielami są wnioskujący o wznowienie. Tym samym podmiotom określonym w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Powyższe stwierdzenie stanowiło podstawę do odmowy wznowienia postępowania z art. 149 § 3 kpa. Badający sprawę organ odwoławczy mający w oparciu o art. 138 kpa kompetencje zarówno kasatoryjne jak i reformatoryjne stanął na stanowisku, że postępowanie przed organem I instancji nie zostało należycie wyjaśnione zarówno w kwestii zbadania terminu do złożenia podania o wznowienie jak również w kwestii która z przesłanek z art. 145 kpa nie zaistniała, co skutkować mogło odmową wznowienia. Organ odwoławczy przywołując też istnienie wyroku sądowego uchylającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji stwierdził, iż należałoby to wziąć pod uwagę wraz z zarzutami zainteresowanych wznowieniem a wszystko to stanowiło - w ocenie organu – konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Analizując materiał sprawy – w ocenie Sądu – istotnie nie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności sprawy. Przede wszystkim nie do końca została wyjaśniona sprawa przymiotu strony wnioskujących o wznowienie. Już z samego wniosku z dnia 28 listopada 2006 r. wynikało, że w toku znajduje się postępowanie sądowe wywołane ich skargą na decyzję o warunkach zabudowy, poprzedzającą wydanie pozwolenia na budowę. Zainteresowani wskazywali, że w tamtym postępowaniu uczestniczyli jako strona i z tego też wywodzą swoje prawo strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w którym to postępowaniu zostali pominięci co stanowi przesłankę do jego wznowienia, zaś organ odmawiając wznowienia miał świadomość toczącego się postępowania sądowego odnośnie decyzji o warunkach zabudowy. Analizując dalej materiał dowodowy stwierdzić należy, że w decyzji o pozwoleniu na budowę nie został wskazany obszar oddziaływania projektowanego obiektu, a zatem w świetle podnoszonych zarzutów o niekorzystnym oddziaływaniu na ciąg komunikacji i na zagospodarowanie drogi, której współwłaścicielami są wnioskujący o wznowienie kwestia ta podlegała starannemu i szczegółowemu rozważeniu przez organ I instancji, jeżeli odmawiał wznowienia z powodu braku przymiotu strony. Takich rozważań w decyzji organu I instancji brak. Oparcie swojego stanowiska na stwierdzeniu że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu drogi znajdującej się na sąsiedniej działce, a więc nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu jest zbyt lakoniczne, wobec braku określenia obszaru oddziaływania w decyzji o pozwoleniu. W ocenie sądu za wadliwe uznać należałoby takie stanowisko zgodnie z którym, skoro zachowane są minimalne odległości dla danych obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, to tym samym oddziaływanie obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości na której zrealizowana jest inwestycja. O tym, iż nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu nie może decydować wyłącznie odległość obiektów budowlanych od granicy działki inwestora. Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej bowiem jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przyjąć należy, iż do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Przy czym za sąsiednie działki można także uznać nieruchomości nie graniczące za sobą, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. Wyjaśniając ponadto krąg osób posiadających interes prawny należy mieć na względzie czy są one uprawnione do żądania zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie sądu za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W każdym przypadku do organów administracji architektoniczno-budowlanej zaś należy zakreślenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Mając powyższe na względzie a także zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) zgodzić się należało ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co stanowiło podstawę podjęcia decyzji z art. 138 § 2 kpa i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z tych też względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).