VII SA/Wa 1540/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, Sędzia WSA, Tomasz Janeczko, , , Sędzia WSA, Asesor WSA, , Andrzej Siwek (spr.), Elżbieta Granatowska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 maja 2022 r. nr KOC 1575/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia 10 maja 2022 r., znak: KOC 1575/Ar/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "SKO w Warszawie", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 17 pkt 1 ustawy i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503, ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), po rozpoznaniu odwołania I.K. (dalej jako "skarżący") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy (dalej jako "organ I instancji") z dnia 9 lutego 2022 r. nr 14/RU/2022 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, na terenie dz. ew. nr [...]w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy – utrzymało w mocy decyzję I instancji . Wnioskodawca, P.S., w dniu 11 sierpnia 2021 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, na terenie dz. ew. nr [...]w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej, Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy decyzją z dnia 9 lutego 2022 r. nr 14/RU/2022, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. i art. 104 k.p.a., ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji/ W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że teren inwestycji przylega do ul. [...] - drogi wewnętrznej, położonej w granicach administracyjnych Gminy R.. Zarządca tej drogi - Wójt Gminy R. uzgodnił projekt niniejszej decyzji pismem z dnia 17 grudnia 2021 r., znak: IRD.7211.2021.DR(1), jednocześnie informując, że cyt.: "ulica [...] w R., w rejonie planowanej inwestycji posiada jezdnię o nawierzchni gruntowej szerokości ok. 3 m, do której działka [...] w obrębie [...] Dzielnicy [...] m.st. Warszawy posiada dostęp. Zmiana zagospodarowania działki [...]polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego 2 garażem, nie wpłynie na ruch drogowy odbywający się na ulicy [...] w R.." Stwierdzono, że teren przeznaczony pod inwestycję posiada dostęp do ul. [...] - drogi wewnętrznej, położonej w granicach administracyjnych Gminy R., powiązanej komunikacyjnie z drogą publiczną - [...]. Podkreślono, że inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskała niezbędne, wynikające z przepisów prawa, uzgodnienie z zarządcą ul. [...] - drogi wewnętrznej – ww. pismo Wójta Gminy R. z dnia 17 grudnia 2021 r. Pismem z dnia 9 marca 2022 r. I.K., właściciel działki drogowej nr ewid. [...] przy ul. [...], wniosła odwołanie od decyzji I instancji. Zdaniem skarżącego ww. decyzja narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż działka nr [...], dla której wydano warunki zabudowy, nie posiada dostępu do drogi publicznej. Organ I instancji błędnie uznał, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - [...], poprzez drogę wewnętrzną - ul. [...], której w ocenie organu zarządcą jest Wójt Gminy R.. Tymczasem, droga wewnętrzna, na odcinku, który przylega do działki nr [...], na której planowana jest inwestycja, nie jest w zarządzie Wójta Gminy R.. Działka drogowa przylegająca do działki ew. [...]ma numer ew. , jest działką prywatną i stanowi własność właściciela działki nr [...] tj. I.K. (dowód: wypis z księgi wieczystej nr [...]) Działka drogowa nr [...] nigdy nie była w zarządzie Wójta Gminy R., ani jakiejkolwiek innej instytucji publicznej (dowód: wypis z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2022 r.) Wszelkie podmioty, które planują w jakikolwiek sposób wykorzystywać działkę drogową nr [...]zwracają się o zgodę bezpośrednio do I.K., a nie do Wójta Gminy R. (dowód - pismo firmy G. na zlecenie S. sp. z o.o. o wyrażenie zgody na służebność przesyłu). Zdaniem skarżącego w świetle powyższego Wójt Gminy R. nie mógł uzgodnić projektu inwestycji na działce nr [...], gdyż nie jest zarządcą ul. [...] na odcinku działki o nr ew. [...]. Natomiast właściciel działki drogowej nr ew. [...]nie wyrażał zgody na korzystanie z należącej do niego działki drogowej w związku z planowaną na działce [...] inwestycją. Decyzją z dnia 10 maja 2022 r., znak: KOC 1575/Ar/22 SKO w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu SKO w Warszawie, przywołując treść art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wskazało, że działka nr ew. nr [...] w obrębie [...], położona przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, stanowiąca teren wnioskowanej inwestycji, ma mieć dostęp do drogi publicznej przez dz. ew. nr [...] w tym samym obrębie. Działka ta stanowi własność I.K. od 11 grudnia 2020 r. (por. zapisy ww. księgi wieczystej). Jednakże Wójt Gminy R. stwierdził w piśmie z dnia 17 grudnia 2021 r., że droga ta jest drogą wewnętrzną pozostającą w zarządzie tego organu. W ewidencji gruntów dz. ew. nr [...] jest opisana jako "dr". Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zapewnienie dostępu do drogi publicznej może polegać na zapewnieniu tego dostępu pośrednio, przez drogę wewnętrzną, który nie wymaga posiadania dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Zdaniem SKO w omawianej sprawie, skoro przedmiotowa dz. ew. nr [...]jest drogą wewnętrzną, to pomimo tego, że sianowi własność osoby fizycznej, ma charakter drogi wewnętrznej, tj. drogi powszechnego korzystania - przez tą drogę skomunikowane z ul. [...] działki z zabudową jednorodzinną położone dalej w głębi od ul. [...]. Zatem dz. ew. nr [...]ma dostęp do drogi publicznej [...] przez ww. drogę wewnętrzną, a tym samym odwołanie jest więc niezasadne. Pismem z dnia 24 czerwca 2022 r. skarżący I.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarżący postawił zarzuty naruszenia: 1. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż działka nr [...], dla której wydano warunki zabudowy, nie posiada dostępu do drogi publicznej; 2. art. 6 k.p.a.; 3. art. 76 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę na pismo z dnia 16 marca 2022 r. skierowane do SKO w niniejszej sprawie przez Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, do którego to pisma SKO się nie odniosło. W piśmie tym wskazano, że ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą nr XVI/239/2003 Rady m.st. Warszawy z dnia 4 września 2003 r. Otóż z uchwały tej nie wynika na jakiej długości mamy do czynienia z ulicą [...] będącą drogą gminną. Pod pozycją 469 załącznika nr 1 do tej uchwały, wskazane jest, że ul. [...] rozciąga się od Alei [...] w kierunku zachodnim. Nie jest natomiast wskazane do którego miejsca na kierunku zachodnim sięga ulica [...]. W innych pozycjach tego załącznika dokładnie wskazano na jakim odcinku mamy do czynienia z drogą gminną. Np. w pozycji 470 załącznika nr 1 wskazano, że ulica Globusowa rozciąga się na odcinku od ul. R. do ul. W.. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych uchwała rady gminy wymaga ustalenia przebiegu drogi gminnej, tj. wskazania odkąd-dokąd dana droga przebiega. W przypadku ul. [...] przebieg drogi nie został precyzyjnie wskazany. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, na sprzeczność pisma Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 16 marca 2022 r" z pismem Wójta Gminy R. z dnia 17 grudnia 2021. Otóż z pisma Zarządu Dzielnicy [...] wynika, że mocą wskazanej powyżej uchwały ulica [...] została zaliczona do dróg gminnych. Natomiast z pisma Wójta Gminy R. wynika, że działka nr [...]jest drogą wewnętrzną będącą w zarządzie Wójta Gminy R.. Zdaniem skarżącego brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, by twierdzić, że Wójt Gminy R. jest zarządcą ul. [...] na wysokości działki [...], której dotyczą zaskarżone warunki zabudowy. Orzeczenia sądowe, które przywołuje SKO, świadczą coś zupełnie przeciwnego niż twierdzi SKO. Z orzeczeń tych wprost wynika, że dostęp do drogi publicznej, w tym poprzez drogę wewnętrzną jest rozumiany łącznie jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego - orzeczenie przytaczane przez SKO - Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn.. akt II SA/Gd 21/21. Skarżący podniósł, że na różnych mapach internetowych ulica [...] wyrysowana jest jako sięgająca od [...] do ul. [...]. Są to jednak fakty wyłącznie wirtualne a nie prawne. Z prawnego punktu widzenia ulica [...] nie sięga do ul. [...]. Wystarczy spojrzeć na dokumenty dotyczące działki nr [...] i [...]. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że są to grunty orne oraz zurbanizowane tereny niezabudowane, których właścicielem jest A.K. i P.L. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...].03.2021 r. w sprawie [...]. Natomiast z map internetowych wynika, ze są to działki stanowiące ulicę [...]. Co więcej przez działki te nie ma realnego przejazdu do ul. [...]. Na mapach internetowych na działkach tych wyrysowana jest ulica [...]. Podobnie sytuacja wygląda jeśli chodzi o działkę nr [...], która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Działka ta do [...] grudnia 2020 r. również należała do A.K., a następnie aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2020 stała się własnością jego syna - I.K.. W wypisie z rejestru gruntów działka ta jest wpisana jako działka drogowa (symbol dr), ale jest to działka drogowa prywatna, a nie gminna. Została wydzielona z działki nr [...] i działki te znajdują się nadal w jednej księdze wieczystej [...]. Podziału dokonał właściciel na własne potrzeby, organy administracji nie brały w tym udziału. Podsumowując, skarżący stwierdził, że brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że uł. [...], na odcinku działki [...] jest drogą gminną lub drogą wewnętrzną w zarządzie Wójta Gminy R.. Dokumentem tym nie jest uchwała nr XVI/239/2003 Rady m.st. Warszawy z dnia 04.09.2003. gdyż nie precyzuje ona dokąd sięga ul. [...] jako droga gminna. Istotne jest również to, że Wójt Gminy R. przesyła regularnie do właściciela działki [...] decyzję w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości. Ponieważ Wójt Gminy R. nie posiada żadnego tytułu prawnego do sprawowania zarządu działką nr [...], zaś inwestor chcący budować na działce [...] nie posiada ustanowionej służebności przez działkę [...], to należy uznać, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę, SKO w Warszawie podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej , przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie dnia 10 maja 2022 r., znak: KOC 1575/Ar/22 utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 9 lutego 2022 r. nr 14/RU/2022 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, na terenie dz. ew. nr [...]w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji. Podkreślić należy, że jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na terenie, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia toczy się wyłącznie na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który z uwagi na szczególnych charakter i wagę tego rodzaju decyzji został przez ustawodawcę obwarowany przepisami szczególnymi. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji I instancji, uzależniał wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 - 6, tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p., aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem. W niniejszej sprawie podkreślić należy, że skarżący zarzuca, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcia naruszają przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż działka nr [...], dla której wydano warunki zabudowy, nie posiada dostępu do drogi publicznej. W tym miejscu wyraźnie wskazać, że ma rację skarżący, iż teren inwestycji (działka nr [...]) przylega do działki [...]. Ma także rację skarżący, że ww. działka nr [...], jest działką drogową prywatną i stanowi własność skarżącego. Powyższe potwierdzają przedstawione przez skarżącego dokumenty, przede wszystkim wypisy z księgi wieczystej i ewidencji gruntów. Tym samym błędnie organ I instancji wskazywał, że ww. działka stanowi wewnętrzną drogę gminną będącą w zarządzie Wójta Gminy R.. Jednakże odnosząc się do przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazać należy, iż omawiany przepis warunkuje ustalenie warunków zabudowy od dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej. Legalną definicję "dostępu do drogi publicznej" zawiera art. 2 pkt 14 u.p.z.p. który stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego, przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej, uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07, LEX nr 529365, oraz wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 327/18, LEX nr 2763287). Zatem dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1633/18, LEX nr 2698270). Dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17, LEX nr 2431812 oraz powołane w nim orzecznictwo, wyrok NSA z 26 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2607/12, wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2078/11). Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika również, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni, który występuje w niniejszej sprawie, polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki drogowej, która oddziela działkę inwestycyjną od drogi publicznej. Dostępność komunikacyjna działki (terenu) jest pojęciem z pogranicza prawa administracyjnego i prawa cywilnego i obejmuje ono dostęp bezpośredni bądź pośredni. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy wykazać, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę, lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Dostęp przez drogę wewnętrzną stanowi zatem dostęp do drogi publicznej. Co do zasady, o pełnieniu przez określony teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1415/17, LEX nr 2675450). Zdaniem Sądu jeżeli teren, po którym planowany jest dojazd do drogi publicznej, stanowi drogę wewnętrzną (prywatną), tytuł prawny do korzystania z drogi wewnętrznej, ani zgoda właścicieli nie jest na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy konieczny. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że należąca do skarżącego działka nr ew. [...] jest działką drogową. Wynika to z wypisu z księgi wieczystej i wypisu z rejestru gruntów. Sam skarżący wskazuje, że omawiana działka jest działką drogową prywatną (w skardze) i drogą wewnętrzną (w odwołaniu). Bez znaczenia jest kwestia, czy do omawianej działki można stosować nazwę "ulica [...]". Bezsporne jest, że poprzez przejazd przez tą działkę, a następnie ulicę [...], inwestycja realizowana na działce nr [...]posiada dostęp do drogi publicznej (Aleja [...]), a tym samym spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wskazać należy, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To właśnie na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w powyższym zakresie, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2199/13, LEX nr 2089926). Nie jest rolą organów administracji oraz sądu administracyjnego rozstrzyganie sporów między skarżącą kasacyjnie a inwestorem czy też gminą, związanych z wykorzystywaniem omawianej nieruchomości, to jest wykorzystywaniem jako drogi dojazdowej do drogi publicznej przez inwestora (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2886/19, LEX nr 3028128). Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu – skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.