VII SA/Wa 1541/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. i W. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zjazdu z drogi krajowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku [...], po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanych inwestorów, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...] nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu indywidualnego, zlokalizowanego w km 69+540 (strona prawa) drogi krajowej nr [...] relacji T. M. – K., na działkę nr ewid. [...] położoną w miejscowości W.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż na działkę nr ewid. [...], zlokalizowaną w miejscowości W., prowadzą dwa zjazdy z drogi krajowej nr [...] relacji T. M. – K.. Jeden z nich został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 roku, natomiast w stosunku do legalności drugiego zjazdu przeprowadzono postępowanie, w wyniku którego ustalono, że wybudowany został on w warunkach samowoli budowlanej. Mapa zasadnicza z 2001 roku wskazuje na istnienie na działce [...] ogrodzenia wraz z bramą wjazdową, jednakże nie obrazuje zjazdu z drogi publicznej (nie są treścią mapy drogi położone wewnątrz działek znajdujących się we władaniu osób fizycznych). Jak dalej wskazuje organ odwoławczy, przedmiotem postępowania jest rozbiórka zjazdu zlokalizowanego w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...], stanowiącej odrębną nieruchomość, a zatem samo naniesienie na mapie bramy wjazdowej nie świadczy o istnieniu w tym miejscu zjazdu (właściciele działki argumentowali w odwołaniu, że zjazd objęty nakazem rozbiórki istniał od lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, natomiast oni nabyli działkę w 1998 roku, a w 1999 roku uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z apteką i garażem, gdzie projekt zagospodarowania terenu zawierał oznaczenie przedmiotowego zjazdu jako istniejącego). Jak wskazał organ odwoławczy, naniesienia wykonane na mapie w tym przedmiocie nie stanowią treści mapy, lecz wyłącznie wskazania projektanta odnośnie sposobu zagospodarowania terenu. Powołując art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku oraz pismo Głównej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 kwietnia 2006 roku negatywnie wypowiadające się w stosunku do omawianej inwestycji z uwagi na naruszenie przez przedmiotowy zjazd warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, organ odwoławczy stwierdził, iż nie zachodzą podstawy prawne do wdrożenia postępowania celem "zalegalizowania" spornego zjazdu. Skargę sądową na powyższą decyzję wnieśli właściciele działki nr [...], domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie art. 48 prawa budowlanego bowiem w toku postępowania na sprawdzono, czy istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub prawomocna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w dacie decyzji I instancji istniały co najmniej dwie takie decyzje), nie wykazano też naruszeń techniczno-budowlanych uniemożliwiających doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Skarżący zarzucili też nie sprawdzenie przez organ przesłanek zalegalizowania obiektu z ust. 2 art. 48 ustawy zasadniczej a ponadto naruszenie art. 107 i 139 kodeksu postępowania administracyjnego, jako że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Nadto zdaniem skarżących, decyzja narusza art. 29 ust 2 i 38 ust 3 ustawy o drogach publicznych poprzez zignorowanie obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących w przypadku przebudowy drogi przez zarządcę i nakazanie rozbiórki zjazdu nie związanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z zapisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sad zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, a podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji zapadły z naruszeniem przepisów o właściwości organów co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie dotyczyło samowolnej budowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę inwestorów i prowadzone było w I instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dla określenia jaki organ jest właściwy do prowadzenia postępowania istotne znaczenie ma określenie pojęcia "zjazdu". Definicja zjazdu została wyprowadzona w ustawie z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 200 poz. 1953), obowiązującej od dnia 9 grudnia 2003 roku i określiła "zjazd" jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z definicji tej wynika, że zjazd nie jest częścią drogi a jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. Określenie pojęcia "zjazdu" zawarte w wyżej wymienionej ustawie o drogach publicznych jest obowiązujące również w sprawach z zakresu prawa budowlanego i ma znaczenie przy ustalaniu organu administracji właściwego do rozpoznania spraw w I instancji. Właściwość Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu I instancji określona została w art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez odesłanie do art. 82 ust. 3 i 4 tej ustawy tj. do przepisu określającego kompetencję wojewody do działania w I instancji jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Do kompetencji tej należą więc między innymi sprawy dotyczące dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego. Mając na uwadze wyżej wskazaną definicję "zjazdu" należy – zdaniem Sądu stwierdzić, że od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 14 listopada 2003 roku, to jest od dnia 9 grudnia 2003 roku organem nadzoru budowlanego właściwym do rozpoznania w I instancji sprawy dotyczącej przedmiotowego zjazdu jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wskazać w tym miejscu należy, iż kwestią właściwości organów w sprawach dotyczących zjazdów z dróg publicznych zajmował się rozstrzygając spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny, który swoje stanowisko zawarł w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2004 roku OW 148/04 (ONSA i WSA 2005/5/90). Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący a zatem organy z urzędu muszą przestrzegać swej właściwości (art. 19 kodeksu postępowania administracyjnego) a przypadki legalnego wykroczenia poza właściwość ściśle określają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 23, art. 100§2). Wydanie w niniejszej sprawie decyzji rozbiórkowej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (jako organu I instancji) i decyzji w postępowaniu odwoławczym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności obu decyzji z art. 156§1 pkt 1 kpa. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) należało orzec jak w sentencji. Przy orzekaniu zastosowano art. 152 ustawy.