VII SA/Wa 1542/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska WSA Grzegorz Rudnicki Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 roku, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. W. – K., od decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2017 roku nr [...] , w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. decyzją stwierdził z urzędu nieważność decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...].12.2012 r (sprostowanej postanowieniem Nr [...] z dnia [...].02.2013 r., znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo - garażowego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] [...] w G., gmina [...]. M. W.-K. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie materiału dowodowego, organ II instancji stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu 07.05.2012 r. PINB w [...] przeprowadził oględziny na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w G., gmina [...]. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, że na ww. nieruchomości wybudowano w warunkach samowoli budowlanej parterowy, murowany budynek gospodarczo-garażowy o wymiarach 19 m x 7,5 m. Postanowieniem [...] z dnia [...].06.2012r.znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2010r.243, poz. 1623, z póżn. zm.), PINB w [...] wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 90 dni licząc od dnia doręczenia postanowienia: - zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź w przypadku braku tego planu, ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, - 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do izby samorządu zawodowego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor przy piśmie z dnia 14.12.2012 r. przedłożył wymagane dokumenty. W związku z powyższym, postanowieniem Nr [...] z dnia [...].12.2012 r, PINB w [...] ustalił opłatę legalizacyjną za realizację budynku gospodarczo-garażowego bez wymaganego pozwolenia na budowę w wysokości 25 000 zł. Następnie wobec uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ powiatowy decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2012 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo - garażowego. [...] WINB pismem z dnia 09.12.2016 r., znak: [...], zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].12.2012 r. Jednocześnie pismem z dnia 09.12.2016 r., znak: [...], organ wojewódzki zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w [...] z dnia [...].12.2012 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].01.2017 r. znak: [...]. [...] WINB stwierdził z urzędu nieważność postanowienia organu powiatowego z dnia [...].12.2012 r. Następnie decyzją z dnia [...].01.2017 r., organ wojewódzki stwierdził z urzędu nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...].12.2012 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w ocenie organu odwoławczego potwierdza, że decyzja PINB w [...] z dnia [...].12.2012 r., obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). W niniejszej sprawie PINB w [...] prowadził postępowanie legalizacyjne wobec samowolnej budowy budynku gospodarczo-garażowego. W myśl przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Orzeczenie nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę nie ma charakteru bezwzględnego, bowiem w pierwszej kolejności organ powinien wszcząć procedurę legalizacyjną. Zgodnie z ust. 2 art. 48 ww. ustawy legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego możliwa jest jedynie w przypadku: - zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - braku naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Stosownie do art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego organ, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zobowiązany wydać postanowienie, w którym winien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i którym winien nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy (tj. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów pozwalających ocenić zgodność obiektu z przepisami techniczno- budowlanymi). Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że zatwierdzenie projektu budowlanego przez organ winno być poprzedzone analizą przedłożonej przez inwestora dokumentacji. Tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i w konsekwencji do zatwierdzenia projektu budowlanego, w przypadku uiszczenia ww. opłaty. W ocenie organu odwoławczego, z akt przedmiotowej sprawy wynika, że działka nr [...] położona we wsi G., na której wybudowano sporny budynek gospodarczo-garażowy, znajduje się częściowo w obszarze urbanistycznym oznaczonym symbolem 1.US - tereny usług sportu i rekreacji i częściowo w obszarze urbanistycznym oznaczonym symbolem 21. MN/U - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługi nieuciążliwe. Należy zauważyć, że przedmiotowy budynek w całości znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1.US. Z wypisu i wyrysu Nr [...] z dnia [...].04.2012 r" znak: [...], z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] wynika, że dla terenów oznaczonych symbolem 1.US zakazuje się lokalizowania wolnostojących budynków gospodarczych i garaży. Natomiast podstawowym przeznaczeniem tego terenu są usługi sportu i rekreacji. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że organ powiatowy nie dokonał analizy dokumentów przedłożonych przez inwestora, tj. nie zbadał zgodności projektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji doszło do zalegalizowania obiektu budowlanego, którego lokalizacja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, organ powiatowy zatwierdzając projekt budowlany spornego obiektu i udzielając pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, rażąco naruszył art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Powyższe naruszenie obliguje organ do wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decyzji PINB w [...] z dnia [...].12.2012 r. Pozostawienie decyzji PINB w [...] z dnia [...].12.2012 r., w obrocie prawnym wywołałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania punktu widzenia wymagań praworządności. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. W. – K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił dokonanie błędnej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy tj wydanie jej z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał, że organy I i II instancji rozpatrując sprawę opacznie zinterpretowały treść dokumentów wydanych przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], tj. zaświadczenia z dnia 22.08.2012r. oraz pisma z dnia 03.10.2012r., z których jednoznacznie wynika, że zrealizowana samowolnie inwestycja zgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący uznał, że organy wysnuły tymczasem wprost przeciwny wniosek, niezgodny wprawdzie z literalnie czytaną treścią ww. dokumentów, ale za to pasujący do nadmiernie dla niego restrykcyjnego punktu widzenia. Wskazał także, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest obiektywne, a jego uzasadnienie jest powierzchowne, przez co narusza art.107 § 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1368, dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego , decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017r., stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo garażowego na działce nr [...] , przy ul. [...] w G.. Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie organu dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa zaistniałe w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić zatem należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195). Kierując się powyższym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa podobnie jak decyzja ją poprzedzająca. Dokonane przez organy administracji ustalenia i oceny Sąd , w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, w pełni podziela i akceptuje. Nie zachodzi zatem konieczność ich ponownego , pełnego przytaczania w tym miejscu uzasadnienia. Podkreślić jedynie należy, że nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Organ prowadził postępowanie legalizacyjne wobec samowolnego wybudowania przez Skarżącego budynku gospodarczo-garażowego. Warunkiem legalizacji jest niewątpliwie , stosownie do treści art.48 ust.2 prawa budowlanego zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Stosownie do art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego organ nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy (tj. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także dokumentów pozwalających ocenić zgodność obiektu z przepisami techniczno- budowlanymi). W następnej kolejności , przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych organ powinien zbadać 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego) oraz, w drodze postanowienia, ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy oraz analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądzają, że kontrolowana decyzja zapadła z uchybieniem wskazanego wyżej obowiązku. Z akt sprawy wynika , że będąca przedmiotem postępowania działka nr [...] położona we wsi G., na której Skarżący wzniósł omawiany budynek gospodarczo-garażowy, znajduje się częściowo w obszarze urbanistycznym oznaczonym symbolem 1.US - tereny usług sportu i rekreacji i częściowo w obszarze urbanistycznym oznaczonym symbolem 21. MN/U - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługi nieuciążliwe. Przy czym istotnym jest, że sporny budynek w całości znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1.US. Z wypisu i wyrysu Nr [...] z dnia [...].04.2012 r" znak: [...], z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] wynika zaś, że dla terenów oznaczonych symbolem 1.US zakazuje się lokalizowania wolnostojących budynków gospodarczych i garaży. Jako podstawowe przeznaczenie tego terenu wpisano usługi sportu i rekreacji. Trafnie zatem organ odwoławczy ocenił, że organ legalizacyjny dokonał wadliwej oceny przedłożonych mu dokumentów oraz nie zbadał zgodności projektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że w następstwie powyższego doszło do legalizacji budynku , którego lokalizacja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , a tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. Wskazane naruszenie uzasadnia zaś wyeliminowanie kontrolowanej decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., z obrotu prawnego z tej przyczyny, że dalsze jej pozostawanie w obrocie prawnym wywołałoby skutki niemożliwe do zaakceptowania punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd nie podziela zarzutów skargi , co do dokonania przez organy administracji błędnej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy a w konsekwencji wydania decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.. Skarżący wskazał, że organy I i II instancji rozpatrując sprawę opacznie zinterpretowały treść dokumentów wydanych przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], tj. zaświadczenia z dnia 22.08.2012r. oraz pisma z dnia 03.10.2012r., z których jednoznacznie wynika, że zrealizowana samowolnie inwestycja zgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący uznał, że organy wysnuły tymczasem wprost przeciwny wniosek, niezgodny wprawdzie z literalnie czytaną treścią ww. dokumentów, ale za to pasujący do nadmiernie dla niego restrykcyjnego punktu widzenia. Wskazał także, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest obiektywne, a jego uzasadnienie jest powierzchowne, przez co narusza art.107 § 3 Kpa.