VII SA/Wa 1547/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2006 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006r.,znak: [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 kpa po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października2004r., Nr [...] zmieniającej decyzję własną nr [...] z dnia [...] kwietnia2003r., znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], pozwolenia na pudowe pawilonu handlowego o powierzchni sprzedażowej - 1990m2, pow. zab. -5487,00 m, pow. użytk. - 5135m2, kub. - 32110,00 m3, parkingu w ilości 462 miejsc postojowych, dróg wewnętrznych oraz infrastruktury towarzyszącej w [...] przy ulicy [...], na terenie działek nr ewid. [...], [...],[...] -stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]października2004r., Nr [...] w części dotyczącej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego budynku pawilonu handlowego oraz w części dotyczącej rozstrzygnięcia o tym że "decyzja niniejsza stanowi integralną część decyzji nr [...]z dnia [...]kwietnia2003r.". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, że Prokurator Rejonowy w [...] wniósł sprzeciw do ww. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października2004r. na podstawie art. 184 § 1 i 2 kpa zarzucając niniejszej decyzji brak podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia, że "decyzja niniejsza Stanowi integralną część decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia2003r.". : Zgodnie z art. 186 kpa Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Organ pierwszej instancji wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana była na podstawie art. 36a ust.1 i 3 i art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 155 kpa. Rzeczą Starosty było zatem sprawdzenie przed wydaniem decyzji spełnienia przesłanek opisanych w przepisie art. 35 ustawy Prawo budowlane. W rozpatrywanym przypadku plan miejscowy dla terenu objętego wnioskiem nie przewidywał lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m². Tymczasem zamienny projekt budowlany pawilonu zawierał w stosunku do pierwotnego projektu zwiększoną salę sprzedaży do pow. 2915,38m². Zdaniem Wojewody [...] powyższe ustalenia świadczą o tym, że zatwierdzony, kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją wyżej opisaną , projekt zamienny jest niezgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto Wojewoda [...] zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez Prokuratora , że decyzja zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę nie może stanowić jej integralnej części, brak ku temu podstawy prawnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. [...] na podstawie art, 138 § 2 kpa uchylił decyzje Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zawiera szereg uchybień i braków, których uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy co do zasady całości rozstrzygnięcia, a nie jego wybranej części. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie spełnia tego wymogu, ograniczając się w swojej sentencji jedynie do kwestii zgodności z prawem zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego w części dotyczącej budynku handlowego, będącego jedynie częścią całego zamierzenia inwestycyjnego, jak również jedynie częścią objętą zmianą. Ponadto zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowe rozstrzygnięcie Wojewody [...] narusza zasady prawidłowego postępowania administracyjnego poprzez brak wyraźnego wskazania, który z przepisów prawa materialnego został naruszony poprzez wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2004r., oraz dlaczego naruszenie to ma charakter rażący. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji zawarto prawidłowe ustalenia odnośnie braku podstawy prawnej dla zawartego w decyzji Starosty rozstrzygnięcia o integralności tej decyzji z decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r, Nr [...]. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedziba w [...]. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności: art. 138 § 2 K.p.a. - poprzez wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w sytuacji, kiedy okoliczności sprawy wskazywały na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez zaniechanie umorzenia postępowania w pierwszej instancji wobec bezprzedmiotowości postępowania, art. 105 § 1 K.p.a. - poprzez nieuznanie bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na fakt ukończenia budowy pawilonu handlowego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, art. 77 oraz art. 80 poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i rozważenie materiału dowodowego. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wydanie wskazań, co do dalszego postępowania, które nakażą organowi umorzenie postępowania w sprawie. Podniosła, że organy administracyjne nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeżeli roboty te już rozpoczęto. W takiej sytuacji postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu, właściwy organ zaś winien wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Decyzja o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeżeli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę . Zdaniem skarżącej Spółki wydawane w powyższym duchu orzeczenia Naczelnego Sąd u Administracyjnego wyraźnie wskazują na fakt, iż przystąpienie do realizacji inwestycji budowlanej czyni bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne, które miałoby rozstrzygać o okolicznościach przeszłych. Przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wprowadza niepewność prawną Skarżącej w zakresie jej uprawnień do budynku pawilonu handlowego. Fakt zakończenia budowy pawilonu czyni także pozbawionym podstaw jakkolwiek postępowanie administracyjne w przedmiocie analizy zgodności z prawem projektu budowlanego budynku pawilonu handlowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje . Zgodnie z dyspozycją art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U.nr153,poz.1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Zdaniem Sądu zaskarżonej decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa, który skutkuje jej uchylenie. W ocenie Sądu doszło w sprawie do obrazy przepisów art. 7, 77 i 107 kpa wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz wobec braku właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji . Powyższe uchybienia zaistniały w okolicznościach naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego także dyspozycji przepisu art. 138§2 kpa. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis art.138§2 kpa daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne ), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe ( organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające). Dodać należy, że nie wszystkie nawet rażące przypadki naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego albo w znacznej części albo w całości. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art.136 kpa ), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Skoro przedmiotem postępowania odwoławczego jest co do zasady, ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją organu I instancji, to granice postępowania dowodowego generalnie wyznaczają zatem zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada dwuinstancyjności i zasada prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 kpa nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony . Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył i nie rozpoznał ponownie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji . Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, aby rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia przez niego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ II instancji nie miał podstaw, by nie odnieść się do materiału dowodowego i opartych na nim ustaleń Wojewody [...], nie miał podstaw do zaniechania rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie. Wbrew twierdzeniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpoznanie sprawy przez Wojewodę [...] nie zawiera takich uchybień i braków, których uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem Sądu bezzasadny jest zarzut organu II instancji co do tego, że Wojewoda [...] nie rozpoznał zgodności z przepisami prawa całej kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Nie może o tym świadczyć stwierdzenie nieważności decyzji w części , oznacza to bowiem tylko, że organ co do części rozstrzygnięcia znalazł wadę skutkująca stwierdzenie nieważności części decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art.156 § 1 kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Wzruszenie decyzji administracyjnej, w trybie stwierdzenia nieważności, sprowadzać się powinno jedynie do części , które z uwagi na ich niezgodność z prawem, z przyczyn wymienionych w art.156§1pt2 kpa, nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Bezsprzecznie ma rację Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc , że Wojewoda [...] nie wskazał konkretnego przepisu prawa, z którym wiąże jego rażące naruszenie . W ocenie Sądu taka wada postępowania organu I instancji , może jednak w okolicznościach niniejszej sprawy być konwalidowana przez organ II instancji, rozpoznający sprawę w jej całokształcie. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezzasadnie przyjął, że w rozstrzygnięciu Wojewody [...] zawarto prawidłowe ustalenia odnośnie braku podstawy prawnej, dla zawartego w decyzji Starosty rozstrzygnięcia o integralności tej decyzji z decyzją pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2003r, Nr [...]. Wskazać należy, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października2004r., zapis o tym, że stanowi integralną część decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia2003r., zawiera tylko w swoim uzasadnieniu. Zdaniem Sądu nie można stwierdzić nieważności decyzji w części stanowiącej jej uzasadnienie. Konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu decyzji , a w rozstrzygnięciu decyzji, uzasadnienie ma objaśnić tylko tok myślenia do zastosowania przepisu prawnego w sprawie , taka jest jego rola wynikająca z brzmienia art.107§3kpa. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej Spółki zawartego w przedmiotowej skardze. W szczególności nie można zgodzić się z poglądem, że niniejsze postępowanie nieważnościowe jest bezprzedmiotowe. Skarżąca powołuje na uzasadnienie swojego stanowiska orzecznictwo Naczelnego Sąd Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , które nie przystaje do niniejszej sprawy. Wykonanie obiektu budowlanego stanowi faktycznie przesłankę do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bowiem decyzja wydawana w takiej sprawie, uprawniająca do rozpoczęcia robót, staje się bezprzedmiotowa z chwilą samowolnego rozpoczęcia robót. Stan taki nie odnosi się jednak do okoliczności niniejszej sprawy. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma być bowiem wydawana, a tylko już wcześniej wydana i pozostająca w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę ma być przedmiotem oceny pod względem jej zgodności z przepisami prawa. Tylko temu bowiem służy kontrola przedmiotowej decyzji w postępowaniu nieważnościowym . Wskazać należy, że zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Odmienny pogląd przedstawiony w uchwale Sadu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r. IIIAZP 23/93 (OSNC z 1994r nr5 poz. 108), nie zyskał aprobaty w orzecznictwie i doktrynie. Wykonanie robót na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych, a nie skutków prawnych choć fakt, że inwestor działał w granicach udzielonego mu pozwolenia na budowę determinuje byt prawny realizowanego obiektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpozna sprawę ponownie w jej całokształcie, mając na uwadze powyższe stanowisko Sądu. Sąd orzekł jak w sentencji trybie art.145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U.153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.