VII SA/Wa 1548/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi J. H. – B. i Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynków skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa1548/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] czerwca 2008r. nakazującą Z. M. i J. H. – B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania dwóch budynków od strony ul. Z. oraz od strony ul. B. usytuowanych na terenie działki o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. B. [...] w W., zaadaptowanych samowolnie z funkcji mieszkalnej na cele biurowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W związku z pismem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. T. w W. zostało wszczęte postępowanie w zakresie nadzoru budowlanego w sprawie użytkowania budynków usytuowanych na nieruchomości przy ul. B. w W. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że na przedmiotowej posesji dwa budynki pierwotnie użytkowane jako mieszkalny wielorodzinny oraz mieszkalny jednorodzinny o dwóch lokalach są wykorzystywane w całości na cele biurowe. Zmiany sposobu użytkowania inwestor dokonał samowolnie - z naruszeniem art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. postanowieniem z dnia [...].03.2008r. wstrzymał użytkowanie pomieszczeń w przedmiotowych budynkach nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek przedstawienia wskazanej dokumentacji w celu zalegalizowania stwierdzonego naruszenia. 5 czerwca 2008r. przedstawiciel powiatowego inspektora nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę przedmiotowych budynków, w wyniku których stwierdzono, że są one w dalszym ciągu wykorzystywane na cele biurowe pomimo wstrzymania ich użytkowania. Mając powyższe na uwadze organ stopnia powiatowego wydał decyzję dnia [...] czerwca 2008r., którą nakazał inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania dwóch przedmiotowych budynków. Odwołanie od w/w decyzji złożyły Z. M. i J. H. reprezentowane przez pełnomocnika. W wyniku rozpoznania tego odwołania organ wskazał, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych budynków mieszkalnych na cele biurowe wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania a ta może nastąpić jeżeli organ w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Inwestor zmienił sposób użytkowania obiektów z naruszeniem w/w regulacji, co stanowiło przesłankę do wstrzymania ich użytkowania oraz nałożenia obowiązku dostarczenia wskazanych dokumentów celem zalegalizowania stwierdzonej nieprawidłowości. Zgodnie z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego organ nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w przypadku gdy ten - pomimo wstrzymania jest w dalszym ciągu użytkowany. W rozpoznawanym przypadku mimo, iż powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. wstrzymał użytkowanie pomieszczeń w przedmiotowych budynkach kontrola przeprowadzona 5 czerwca 2008r. wykazała, że obiekty te są w dalszym ciągu użytkowane. Mając na uwadze powyższe organ powiatowy prawidłowo zastosował sankcję wymienioną w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił także, że podnoszone przez odwołujących się argumenty dotyczące czynności mających na celu legalizację naruszenia w trybie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego a dokładnie dotyczące dokumentacji wymaganej przy zgłoszeniu pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Kontynuując wykorzystanie przedmiotowych budynków na cele biurowe, w sytuacji gdy organ powiatowy wstrzymał ich użytkowanie inwestor pozbawił się możliwości zalegalizowania dokonanej zmiany sposobu użytkowania. W takim bowiem wypadku właściwy organ zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia nakazującego przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. J. H. i Z. M. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. W skardze zawarły wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] czerwca 2008r. W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że już w grudniu 2006r. wystąpiły z wnioskiem do Prezydenta W. o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy obejmująca również zmianę sposobu użytkowania budynków. Przewlekłość tego postępowania spowodowała, że bez własnej winy strona nie uzyskały decyzji we właściwym terminie i przez to zostały pozbawiona możliwości zgłoszenia we własnym zakresie zmiany przeznaczenia budynków. Ponowny wniosek o decyzję o warunkach zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynków strona złożyła niezwłocznie po otrzymaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r, w którym został zakreślony termin do przedłożenia m.in.decyzji o warunkach. Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy, a w postępowaniu odwoławczym decyzja ta została uchylona. Treść decyzji została organowi I instancji niezwłocznie doręczona. Pomimo uchylenia przez SKO decyzji Prezydenta. W, organ ten do chwili obecnej nie podjął żadnego rozstrzygnięcia w ww. sprawie. W dniu 5 czerwca 2008 roku strona złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego pismo, do którego załączyła wszystkie wymagane postanowieniem z dnia [...] marca 2008 dokumenty dające podstawę do stwierdzenia, że w budynkach są spełnione wszystkie przewidziane prawem normy do wykonywania funkcji biurowych. W piśmie tym strona zgłosiła dwa wnioski: Po pierwsze o uchylenie postanowienia w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynków, Po drugie - o przedłużenie terminu do złożenia decyzji o warunkach o 5 miesięcy. Wnioski te zostały przez organ I instancji pominięte, a w zamian strona otrzymała decyzję z [...] czerwca dot. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania dwóch budynków. W tych warunkach stwierdzić należy, że działania albo zaniechania Prezydenta m.st. Warszawy w kwestii wydania decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwiają stronie spełnienie wymogów przewidzianych w ustawie Prawo budowlane co jest sytuacją wręcz kuriozalną. Strona czyni starania o spełnienie wymogów formalnych, w czym skutecznie przeszkadza jej organ administracji negując prawo strony do uzyskania pozytywnej decyzji i wydając orzeczenia, które uchyla organ drugiej instancji. Tej okoliczności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę w swojej decyzji. Strona postępowania w terminie zakreślonym w postanowieniu z dnia [...] marca 2008 roku, w dniu 5 czerwca 2008 roku złożyła pismo wraz z załącznikami, które wyczerpywały warunki legalizacji określone w art. 71 ust 2 Prawa budowlanego, za wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której nie mogła złożyć z przyczyn od niej niezależnych co zostało wskazane powyżej. Skarżące podniosły, że w sytuacji, gdy budynki spełniają wszelkie warunki i wymogi bezpieczeństwa dla przebywających tam osób stosowanie tak daleko idących restrykcji jak wynika to z zaskarżonej decyzji w stosunku do właścicieli jest niczym nieuzasadnione i stanowi ingerencję w prawo własności. Dalej podkreślono, że organy obu instancji nie zbadały, że w obydwu budynkach nie zostały dokonane żadne zmiany w pierwotnym projektowanym i wykonanym układzie zewnętrznym i wewnętrznym, które miałyby wpływ na wykorzystywanie budynków na cele mieszkaniowe czy też inne, nie zachodzi zatem żadne zjawisko przekształcania pracami budowlanymi czy też konstrukcyjnymi istniejącej substancji. Zatem w istocie nie ma żadnych podstaw i nie zachodzi konieczność do wykonywania jakichkolwiek prac mających za zadanie przywrócenie funkcji mieszkaniowych, co w istocie czyni zaskarżoną decyzję bezprzedmiotową. W kwestionowanych decyzjach nie wskazano na czym owa funkcja przywrócenia miałaby polegać skoro nie istnieją żadne zmiany techniczne i konstrukcyjne w obydwu budynkach, które miałyby być przedmiotem przywracania. Okoliczności wskazanych powyżej nie wziął pod uwagę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględniając okoliczności, że strona w postępowaniu przed organem I instancji, a przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2008 roku złożyła w dniu [...] czerwca 2008r. wnioski, które przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zostały rozpoznane, a miały i powinny mieć wpływ na tok dalszego postępowania. Organy I i II instancji nie zastosowały przy wydawaniu decyzji podstawowej zasady, że jeżeli można więcej to można i mniej tj. jeżeli wydano postanowienie o wstrzymaniu użytkowania, to po wykazaniu, że nie ma żadnych przeciwwskazań technicznych, sanitarnych czy przeciwpożarowych do użytkowania budynków w dotychczasowy sposób to wniosek strony o zmianę postanowienia może i powinien być uwzględniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm, zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 145 §1 pkt. 1 P.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jedynie jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Mając na względzie powyższe unormowania Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przede wszystkim należy podkreślić, co uszło uwadze skarżących, iż podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia był art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią ust. 1 tego artykułu w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia właściwy organ w drodze postanowienia: 1. wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części 2. nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 . Dalej - ustawodawca w ust. 4 omaw. przepisu (będącym podstawą orzekania) wskazał, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo jego wstrzymania właściwy organ w drodze decyzji nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. A zatem wykładnia tego przepisu, zarówno gramatyczna jak i celowościowa, nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku niezastosowania się do nakazu albo zakazu określonego w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71 a ust. 1 organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazać przywrócenie poprzedniego - legalnego -sposobu użytkowania obiektu. Innymi słowy - ustawodawca nie pozostawił organowi żadnej swobody w doborze sankcji, decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego. Redakcja przepisu jednoznacznie wskazuje także, że sankcję nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania organ ma obowiązek zastosować w 2 rozłącznych sytuacjach. Za taką interpretacją przepisu przemawia użycie spójnika "albo". Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że prawidłowo organy orzekające zastosowały nakaz określony w omawianym przepisie. Poza sporem pozostaje bowiem to, że pomimo wstrzymania użytkowania pomieszczeń w dwóch budynkach biurowych zaadaptowanych samowolnie z budynków o funkcji mieszkalnej na cele biurowe inwestorki w dalszym ciągu użytkowały budynki w dotychczasowy - zmieniony samowolnie - sposób. Powyższe wynika przede wszystkim z treści protokołu z kontroli na gruncie z dnia 5 czerwca 2008r. Podczas tej kontroli przedstawiciel organu nadzoru budowlanego stwierdził, że budynki przy ul. B. są w dalszym ciągu wykorzystywane na cele biurowe przez firmę H. oraz S. na mocy zawartych umów najmu (k.36 i 37 akt administracyjnych). Podczas tej kontroli obecny był m.in. Z. B. - pełnomocnik inwestorek. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez skarżące na żadnym etapie postępowania. W konsekwencji zatem obowiązkiem organu było nakazanie - w formie decyzji administracyjnej -przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Zaskarżonej decyzji nie można zatem zarzucić niezgodności z przepisami tak prawa materialnego jak i procesowego. Trafnie wskazał także organ odwoławczy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje to czy J. H. i Z. M. wykonały obowiązki nałożone na nie postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. (złożyły wskazane tam dokumenty) a jeśli nie - jaka była tego przyczyna. Przepis art. 71 a ust. 4 przewiduje bowiem omawianą sankcję - konieczność przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania - co raz jeszcze należy podkreślić-zarówno za niewykonanie w terminie nałożonych obowiązków jak i za niezastosowanie się do postanowienia w części dotyczącej wstrzymania użytkowania obiektu. W niniejszej sprawie organ administracji nie odniósł się do kwestii wykonania zobowiązania związanego z koniecznością złożenia określonych dokumentów przyjmując, iż skoro inwestorki nie wstrzymały użytkowania same pozbawiły się możliwości zalegalizowania samowoli w omawianym zakresie. Bez znaczenia zatem pozostaje to, że przed wydaniem decyzji z dnia 6 czerwca 2009r. organ stopnia powiatowego nie rozpoznał wniosku skarżących o przedłużenie terminu do złożenia żądanych dokumentów oraz o uchylenie postanowienia z dnia 31.03.2009r. Nie przesądzając w żaden sposób o zasadności tych wniosków wskazać należy, że samo złożenie wniosku o uchylenie postanowienia nie upoważniało inwestorek do użytkowania pomieszczeń na cele biurowe. Do powyższego nie upoważniało także złożenie opinii technicznej, z której wynika, że budynki zostały przystosowane do pełnienia funkcji biurowych i posiadają wszystkie konieczne do pełnienia tej funkcji urządzenia techniczne oraz spełniają wszystkie wymogi pod względem ochrony ppoż. i sanepid. Okoliczności te miałyby priorytetowe znaczenie dla zalegalizowania dokonanej samowoli co jednak nie mogło mieć miejsca w niniejszej sprawie z przyczyn wskazanych wyżej. I wreszcie nie może budzić wątpliwości - wbrew twierdzeniom skarżącego - że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zgodnie z treścią art. 71 ustawy - Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitame, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że 22 października 2002r. przystąpiono do użytkowania 2 budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działce przy ul. B.. Pozwolenie na budowę (rozbudowę) także dotyczyło budynków mieszkalnych. Użytkowanie pomieszczenia na cele biurowe z pewnością zmieni co najmniej warunki pracy, higieniczno - sanitarne oraz wielkość obciążeń. Bez znaczenia zatem pozostaje, że w dacie wydawania decyzji pomieszczenia te były już dostosowane do użytkowania na cele biurowe. Nietrafny jest także zarzut skarżących, że zaskarżona decyzja w nie dość precyzyjny sposób określa zakres obowiązków skarżących skoro zmiana sposobu użytkowania nie wiązała się z wykonaniem jakichkolwiek prac budowlanych. W ocenie Sądu redakcja decyzji nie budzi żadnych wątpliwości. Zmiana sposobu użytkowania nie musi wiązać się z wykonywaniem robót budowlanych a jedynie podjęciem lub zaprzestaniem określonej działalności. Reasumując - zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji - skargę należało oddalić. Z tych względów - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.