VII SA/Wa 1549/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi T. i T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T. i T. K. kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., znak: [...] działając na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku H. N. - stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta B. z dnia [....] sierpnia 1985r. znak: [...] o wyrażeniu T. K. zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego usytuowanego na nieruchomości przy ul. B. 8 w B. na cele elektromechaniki pojazdowej. Poddając administracyjnej kontroli decyzję Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta B. z dnia [...] sierpnia 1985r. ustalono, że dotknięta jest ona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2, obligującą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 44, obowiązującej w dacie jej wydania ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej. Uzyskania pozwolenia właściwego organu, stosownie do art. 45 powyższej ustawy, wymagała między innymi zmiana sposobu użytkowania obiektu, polegająca na przeróbce pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi bądź przeznaczenie do użytku publicznego lokalu (pomieszczenia), który uprzednio miał inne przeznaczenie lub był budowany w innym celu, a także naruszeniu warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych oraz zwiększeniu lub zmianie układu obciążeń. W dniu wydania decyzji tj. na dzień [...] sierpnia 1985r, zgodnie z art. 1 i 3 obowiązującego Prawa budowlanego z 1974r. przeznaczenie budynku winno być zgodne z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W okresie tym obowiązywał miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. B. do roku 1990, zatwierdzony zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r. W planie tym przedmiotowa nieruchomość przy ul. B. 8 znajdowała się w granicach obszaru dzielnicy składowej (N 22 S/B/KSN-V), której wiodącą funkcją było zgrupowanie składów i baz przemysłowych, a istniejący na tym obszarze w rejonie ul. B. i D. zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przeznaczony został do adaptacji trwałej. Na planszy podstawowej naniesiono nieprzekraczalną granicę strefy ochronnej wokół obiektu chronionego zabudowę jednorodzinną. Tym samym powyższy plan nie dopuszczał realizacji obiektów warsztatowych elektromechaniki pojazdowej w obrębie działek zabudowy mieszkaniowej. Dokonana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu z funkcji gospodarczej na warsztat elektromechaniki pojazdowej była niezgodna z ustaleniami planu, co w ocenie organu stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. i T. K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., znak: [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż nieruchomość położona w B. przy ul. B. 8 zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. B. zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r. (Dz. Urz. WRN Nr 7, poz. 54 z dnia 26.03.1976 r.), obowiązującym na dzień wydania decyzji, znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem: N22 S/B/KS N-V - zgrupowanie składów i baz -jako zasada nieuciążliwych. Adaptacja i rozbudowa istniejących zakładów z wyjątkiem przeznaczonych do dyslokacji (...). Adaptacja zespołu zabudowy jednorodzinnej w rejonie ul. B., D. (...). Nieprzekraczalna strefa ochronna jak na planszy podstawowej (...). Zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ administracji, wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 1985 r. wyrażającą zgodę na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia - obiektu znajdującego się na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. B. 8 z przeznaczeniem na cele warsztatu elektromechaniki pojazdowej, na terenie o podstawowej funkcji składów i baz z trwałą adaptacją istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wydał rozstrzygnięcie z rażącym naruszeniem art. 44 w zw. z art. 3 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007r. złożyli T. i T. K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów prawa, mającego wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 3 i art. 44 i art. 45 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974r. poprzez przyjęcie, że decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego U.M. B. z dnia [...] sierpnia 1985r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa; oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 78 § 1, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2 kpa - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieuzupełnienie postępowania dowodowego o wnioski zawarte w piśmie pełnomocnika skarżących z dnia 21.05.2007r., mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący podnieśli, iż bezspornym jest fakt, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1985r. Kier. Wydz. Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego U.M. B. została poprzedzona wszelkimi pozytywnymi opiniami i pozwoleniami organów administracji, dotyczącymi objętej wnioskiem zmiany sposobu użytkowania. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji w swoich decyzjach za podstawę rozstrzygnięcia, przyjął literalne brzmienie treści miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., obowiązującego na dzień wydania decyzji. Plan ten na terenie oznaczonym symbolem: N22 S/B/KS N-V -przewidywał m. in. zgrupowanie składów i baz- jako zasada nieuciążliwych; adaptacja i rozbudowa istniejących zakładów z wyjątkiem przeznaczonych do dyslokacji (...). Zdaniem skarżących ww. decyzja nie była wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, zważywszy na fakt, iż warsztat elektromechaniki pojazdowej funkcjonuje od 22 lat w formie działalności rzemieślniczej o charakterze usługowym. W ocenie strony skarżącej w każdej sprawie, w której istnieje możliwość zastosowania art. 156 § 1 kpa konieczne jest rozważenie jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji i czy decyzja dotknięta wadą nieważności ma postać kwalifikowaną. Biorąc pod uwagę ponad dwudziestoletni okres działalności warsztatu, należącego do skarżących, jego przydatność ze względu na cel społeczno-gospodarczy nie można zgodzić się z rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono również, iż organ odwoławczy obowiązany jest stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w całości. W odpowiedzi na odwołanie pełnomocnika skarżących Wojewoda [...] w sposób nieobiektywny i tendencyjny stwierdził, że prowadzona działalność T. K. narusza prawa mieszkańców w związku z prowadzoną działalnością usługową. Powołał się przy tym na jedyny przypadek przekroczenia w 1995r. dopuszczalnego dla terenów zabudowy mieszkaniowej stężenia związków ropopochodnych w glebie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] czerwca 2007r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta B. z dnia [...] sierpnia 1985r. W opinii Sądu, organ administracji orzekający w niniejszej sprawie wadliwie przeprowadził postępowanie nieważnościowe nie wyjaśniając w sposób niewątpliwy czy istotnie wystąpiły przesłanki skutkujące wyeliminowaniem kontrolowanego orzeczenia z obrotu prawnego. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000r. III SA 2244/99). Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 8 sierpnia 1985r. udzielono T. K. zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat elektromechaniki pojazdowej na terenie nieruchomości położonej przy ul. B. 8 w B. Bezspornym było, iż zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego wymagała stosownej zgody organu administracji, a inwestor taką zgodę otrzymał. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji podniesiono, że wyłączną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę użytkowania była jej niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze znajdującego się w aktach sprawy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. B., zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 1976 r. wynikało, iż nieruchomość przy ul. B 8 znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem: N22 S/B/KS N-V -zgrupowanie składów i baz - jako zasada nieuciążliwych. Adaptacja i rozbudowa istniejących zakładów z wyjątkiem przeznaczonych do dyslokacji (...). Adaptacja zespołu zabudowy jednorodzinnej w rejonie ul. B., D. (...). Nieprzekraczalna strefa ochronna jak na planszy podstawowej (...). W ocenie Sądu zapisy przedmiotowego planu nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie czy na wskazanej nieruchomości należącej do skarżących możliwe jest istnienie warsztatu elektromechaniki pojazdowej. W szczególności nie jest precyzyjny zapis planu określony jako: "Adaptacja zespołu zabudowy jednorodzinnej w rejonie ul. B., D.", nie wynika z niego bowiem czy pojęcie "adaptacji" na gruncie tego właśnie planu wyłącza w sposób niewątpliwy możliwości istnienia i prowadzenia spornego warsztatu. Organy w swoich rozważaniach do tych kwestii nie odniosły się wcale cytując jedynie brzmienie zapisów planu. Ponownie rozpatrując sprawę należy w sposób bezsporny wyjaśnić czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego istotnie wykluczał prowadzenie warsztatu i wykazać czy takie naruszenie (jeżeli wystąpiło) stanowi rażące naruszenie prawa. Zajęte stanowisko należy uzasadnić zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 kpa. Podkreślić należy, iż naruszenie prawa mogące mieć znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy w trybie zwykłym nie musi mieć decydującego znaczenia przy rozpoznawaniu sprawy w trybie nadzorczym. Zgodnie z tym kierunkiem wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa rażące naruszenie prawa powinno być traktowane jako zjawisko o wyjątkowym charakterze, a przy tym wymagające do jego stwierdzenia przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania wyjaśniającego (wyrok z dnia 19 maja 1989r. IV SA 90/89 ONSA 1989/1 poz. 49). Jak już wykazano, z materiałów sprawy nie wynika, aby organy administracji rozważyły z należytą starannością czy wystąpiły dostateczne podstawy do oceny, iż wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, czym naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Ujawnione wady mające wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).