VII SA/Wa 1549/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ, [...] WINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej jako skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako PINB) z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], nakazującej M. P. rozbiórkę nadbudowanej części budynku szklarni usytuowanej na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. Ł. w S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia 30 października 2012 r. K. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o sprawdzenie budynków M. P. dobudowanych na działce o nr ew. [...] w S. W dniu [...] grudnia 2012 r. podczas przeprowadzania czynności kontrolnych stwierdzono, że na nieruchomości przy ul. Ł. w S. usytuowany jest budynek mieszkalny, do którego dobudowany jest budynek gospodarczo-garażowy o wymiarach 8.46 m x 6.13 m i wysokości do okapu - 3.56 m od strony podwórka i 2.84 m od strony działki sąsiedniej. Budynek o konstrukcji murowanej z dachem jednospadowym kryty blachą skierowaną w stronę działki o nr ew. [...]. Za budynkiem brak jest ogrodzenia. W dalszej części działki za budynkiem mieszkalnym dobudowana jest parterowa cieplarnia ze ścianą murowaną od strony granicy z działką o nr ew. [...]. W cieplarni tej wykonano przebudowę dachu na długości 6.7 m polegającą na zmianie kierunku jednospadowej konstrukcji dachu poprzez podniesienie przedniej części na wysokość 3.36 m. Na części tej wykonano nowy dach o konstrukcji drewnianej kryty blachą. K. M. podczas kontroli oświadczył, że przebudowa dachu w obiekcie cieplarni M. P. została dokonano w 2012 r. Zażądał ponadto przywrócenie stanu pierwotnego dachu na obiekcie cieplarni, ponieważ wody opadowe zalewają jego działkę. M. P. podczas kontroli oświadczył natomiast, że budynek cieplarni nie graniczy z działką K. M., a cieplarnia powstała w 1976 r. po budynku mieszkalnym. Obiekty te zostały wybudowane na podstawie tego samego pozwolenia, które zaginęły w 2008 r. po zerwaniu dachu przez silny wiatr. Skarżący oświadczył również, że dach na cieplarni miał obecny kształt. Po 2008 r. wymienił pokrycie ze szkła na blachę oraz wymienił łaty. Na potwierdzenie powyższych twierdzeń M. P. przedstawił oświadczenia świadków budowy. Z oświadczenia F. W. wynika, że zimą 2007 lub 2008 roku, ze względu na warunki atmosferyczne zniszczeniu uległo szkło na dachu cieplarni. Do konstrukcji stalowej, na której umocowane było szkło, przymocowano nową blachę w tym samym roku, przy czym dach był skierowany w stronę działki pana P. Z oświadczenia J. Z. również wynika, że dach nad cieplarnią był skierowany w stronę działki pana P. i w 2008 r., kiedy zostało pobite szkło na cieplarni pomagał przy kryciu dachu nad cieplarnią - na konstrukcję stalową przymocowane były listwy drewniane i przykręcana była nowa blacha. Wobec powyższego organ powiatowy pismem z dnia 22 maja 2013 r. zwrócił się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o udostępnienie zdjęcia lotniczego omawianej nieruchomości z 1997 roku. PINB w S. ustalił również, że w archiwach Starostwa Powiatowego w S. nie znaleziono wzmianki o wydaniu pozwolenia na budowę, na przebudowę bądź nadbudowę szklarni usytuowanej na działce o nr ew. [...] położonej w S. Postanowieniem z dnia 18 września 2013 r. PINB w S. wstrzymał roboty budowlane związane z nadbudową części budynku szklarni i nałożył na M. P. obowiązek przedstawienia odpowiedniej dokumentacji celem ewentualnej legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. W związku z nieprzedłożeniem dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], nakazał M. P. rozbiórkę nadbudowanej części budynku szklarni, usytuowanej na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. Ł. w S. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. P. W uzasadnieniu podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma żadnych podstaw do wydania decyzji o rozbiórce nadbudowy części budynku szklarni. Skarżący wskazał, że nie dokonał żadnej przeróbki a jedynie na konstrukcji, na której jest położona blacha było szkło, które zostało zbite podczas zerwania dachu z budynku. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu II instancji PINB w S. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, bowiem w omawianej sprawie miała miejsce nadbudowa budynku szklarni. Przednia ściana budynku została podniesiona do wysokości 3.36 m. W ocenie organu wykonano także nowy dach drewniany kryty blachą, zmieniając jednocześnie kierunek jego spadku na stronę sąsiedniej nieruchomości o nr ew. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że mając sprzeczne oświadczenia stron postępowania PINB na podstawie porównania zdjęcia lotniczego z 1997r. jak również wydruku z programu Geoportal Infrastruktury Informacji Przestrzennej z 2010 r. słusznie uznał, że budynek szklarni w 1997 r. miał jednolitą powierzchnię dachu i taki kształt dachu istniał również w 2010 r. Zmieniony kształt dachu jest uwidoczniony na zdjęciach lotniczych wykonanych w 2011 r. W ocenie [...] WINB omawiany stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., którego dyspozycja odnosi się do samowolnej nadbudowy obiektu budowlanego lub jego części. Wskazał ponadto, że M. P. nie wykonał nałożonych na niego obowiązków zmierzających do legalizacji obiektu, tym samym prawidłowo został orzeczony nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanej dobudowy. Skargę na powyższą decyzję złożył M. P. Skarżący wskazał, że budowa była rozpoczęta w czasie i zgodnie z prawem budowlanym. Był prowadzony dziennik budowy, jednak nie jest winą skarżącego, że plany uległy zniszczeniu. Skarżący podał ponadto, że zgodnie z prawem budowlanym budowa rozpoczęta nie ma wyznaczonego terminu zakończenia. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, jakoby dobudował przednią część szklarni znajdującej się nad kotłownią na wysokość 3,36. Zdaniem skarżącego część budynku podniesiona jest tylko o 1,20 jedną stroną, co jest zgodne z projektem. Ponadto ta część była przykryta szkłem do roku 2008 r., w którym to wiatr zerwał dach i zniszczył szkło. W miejsce szkła konstrukcja została pokryta blachą. Skarżący wskazał również, że budynek cieplarni nie graniczy z działką K. M. w związku z tym K. M. nie jest stroną postępowania a sprawa zgłoszona przez niego powinna zostać umorzona. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargę należało uwzględnić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], nakazującą M. P. rozbiórkę nadbudowanej części budynku szklarni usytuowanej na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. Ł. w S. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do przepisu art. 48 ust. 2 w sytuacji gdy budowa, o której mowa powyżej: 1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a. ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zgodnie z ust. 3 ww. przepisu w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). Stosownie do uregulowań art. 48 ust. 1 obowiązkiem właściwego organu administracji (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego) jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone są w ust. 2 cytowanego przepisu. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa po spełnieniu opisanych w tym przepisie warunków, tj. zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno - budowlanymi. W takim przypadku, po wstrzymaniu robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora do złożenia, w określonym przez ten organ terminie wskazanej w ust 3 w/w przepisu dokumentacji. Przed odniesieniem się do zaskarżonego w sprawie orzeczenia wskazać należy, iż zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlanego z 1994 r. (w oparciu o którą orzeczenie to zostało wydane), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1). Prawo budowlane zwolniło wprawdzie szereg robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29), lecz jednocześnie wprowadziło w niektórych sytuacjach obowiązek uprzedniego zgłoszenia zamiaru realizacji wskazanych budów lub wykonywania robót' budowlanych (art. 30 ust. 1). Wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ stanowi niedopuszczalną samowolę budowlaną, której następstwem jest nałożenie na właściciela, inwestora bądź zarządcę obiektu budowlanego obowiązku jego rozbiórki (art. 48 ust. 1 i art. 49b) Zaznaczyć jednak trzeba, iż nakaz rozbiórki przewidziany w art. 48 ust. 1, w obowiązującym obecnie stanie prawnym nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał bowiem organ do badania, czy budowa zrealizowania (realizowana) bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji )ust. 1 art. 48). Przy czym w tym miejscu należy podkreślić, iż przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie samowoli budowlanej, organ administracji publicznej ma obowiązek w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym jednoznacznie ustalić fakt samowoli i daty jej dokonania. Ustalenie tych okoliczności jest niezbędne dla zastosowania w prowadzonym postępowaniu właściwych przepisów ustawy Prawo budowlane tj. ustawy z 1974 r. czy też z 1994 r. Tego obowiązku w ocenie Sądu organy nie wykonały naruszając tym samym zasady procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W myśl zaś art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy przy tym dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Realizując ten obowiązek organ może m. in. wystąpić do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji, bądź udostępnienie I dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zgodnie bowiem z i art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Kwestią zasadniczą a niewyjaśnioną przez organy jest okoliczność czy obiekt cieplarni powstał w oparciu o pozwolenie na budowę czy też w warunkach samowoli budowlanej bowiem to ustalenie determinować będzie zakres prowadzonego przez organy postępowania. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tej kwestii w którym należy zwrócić się do stosownych archiwów celem uzyskania żądanych informacji i potwierdzeniu stanowiska M. P., iż inwestycja ta została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę, należy ponownie w szerszym zakresie w tym wykorzystując wszelkie środki dowodowe w postaci ponownych oględzin, zeznań świadków w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich ( działka nr ew. [...]) jak i znajdujących się w aktach zdjęć lotniczych ( art. 75 kpa) przeprowadzić postępowanie mające na celu wykazanie zakresu oraz daty wykonanych robót budowlanych przy budynku cieplarni. Organ winien także rozważyć czy w okolicznościach sprawy niniejszej nie istnieje potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przy udziale świadków. Przepis art. 89 § 2 k.p.a. ma bowiem zastosowanie wtedy, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy przeprowadzenie rozprawy jest potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych albo w drodze oględzin, a zwłaszcza gdy konieczne jest przesłuchanie więcej niż jednego świadka, kilku biegłych. Rozprawa zapewnia bowiem możliwość ich konfrontacji pomocnej przy tak rozbieżnym stanowisku stron. Zadaniem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie także kontrola decyzji I instancji w kontekście kręgu podmiotów które winny brać udział w niniejszym postępowaniu. Skoro przedmiotowa cieplarnia jest posadowiona przy w granicy z działką nr ew. [...] to jej właściciel winien być stroną tego postępowania tak aby jego interesy były chronione. Następnie organ winien dokonać klasyfikacji wykonanych robót oceniając czy na ich wykonanie wymagane było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę czy tez dokonanie zgłoszenia. Tak ustalony stan faktyczny pozwoli organowi na zastosowanie prawidłowej normy prawa materialnego w stosunku do wykonanych robót. W ocenie Sądu przeprowadzenie rozprawy, przesłuchanie świadków pozwoli na uzupełnienie materiału dowodowego w sposób który pozwoli organowi na wydanie rozstrzygnięcia i uzasadnienia go w sposób spełniający wymogi z art. 107 § 3 kpa. Z tych względów należało uznać, iż zaskarżona decyzja zapadła w warunkach naruszających normy art. 7 i 77 kpa w związku z art. 136 kpa i nie została poprzedzona należycie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.