VII SA/Wa 155/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2008r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze. zm. (dalej kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003, Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pana S. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] nakazującej R. S. D. i S. D. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce przy ul. S. w J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 27 maja 1996 r. S. D. złożył w Urzędzie Miejskim w J. wniosek o udzielenie zezwolenia na rozebranie stodoły, przesunięcie o 1 m fundamentu i ściany frontowej oraz rozbiórkę popękanej ściany poprzedniej. Niemniej jednak organ ustalił, że roboty budowlane zostały rozpoczęte przed złożeniem powyższego wniosku, gdyż z protokołu czynności kontrolnych z dnia 20 maja 1996 r. wynika, że inwestor wykonał już fundamenty pod nowy budynek gospodarczy w miejsce rozebranej stodoły. Organ stwierdził, że inwestor wykorzystał istniejące ściany i dobudował nową ścianę zewnętrzną o grubości 25 cm na nowych fundamentach, w związku z czym na miejscu stodoły powstał budynek gospodarczy o wymiarach 5,72 x 8,26 m bez pozwolenia na budowę. W rezultacie powyższego w dniu 19 czerwca 1996 r. Burmistrz Miasta J. decyzją nr [...] nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego, która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], jednakże obie decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 671/97. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na błędy w prowadzonym przez organy postępowaniu wyjaśniającym, co spowodowało, iż sprawa została rozpoznana bez należytego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności. Po wydaniu powyższego wyroku i przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Decyzja ta została jednakże uchylona decyzją z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji ze względu na nowelizację Prawa budowlanego i – w konsekwencji – konieczność stosowania nowych przepisów przewidujących możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę przy rozbudowie budynku gospodarczego na działce przy ul. S. w J., nakazał zabezpieczyć teren przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na R. S. D. i S. D. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni: 1) Zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) Czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, 3) Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po stwierdzeniu przez organ niewykonania powyższych obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał R. S. D. i S. D. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce przy ul. S. w J. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że legalizacja jest możliwa, jeżeli obiekt lub jego część nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto zostanie przedstawiony projekt budowlany zawierający niezbędne uzgodnienia, a także zostanie wniesiona opłata legalizacyjna. Wobec faktu, iż inwestorzy nie dopełnili formalności wymaganych prawem w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem brak było podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji, zaś przepisy Prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego niż decyzję rozbiórkową. Organ odniósł się również do argumentu odwołującego się, wskazując, że wykonanie przez inwestorów robót nie mieści się w definicji remontu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym prac budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących jego bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się użycie wyrobów budowlanych innych niż w stanie pierwotnym. Natomiast w niniejszej sprawie roboty budowlane polegały na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, a w rezultacie nie stanowiły remontu lecz nową budowę. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi poczynienie błędnych ustaleń stanu faktycznego. Skarżący podniósł m. in., że nie wybudował w 1996 r. na granicy sąsiada bez jego zgody budynku gospodarczego w stanie surowym, jak również nie zgodził się z ustaleniem dokonanym w dniu 20 maja 1996 r. dotyczącym fundamentów pod budynkiem w miejscu rozebranej murowanej stodoły. Zwrócił uwagę na nieuwzględnienie wszystkich zarzutów dotyczących m. in. budowy na granicy sąsiada oraz zignorowanie przez organy wcześniej prowadzonego postępowania administracyjnego i uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo, stosownie do treści art. 145 § 1 lit b) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona ponieważ w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że stosownie do treści art. 145a § 1 kpa można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Tymczasem wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny podniósł, że warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy uczyniono posiadanie decyzji o warunkach zabudowy, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, podczas gdy na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy warunkiem tym jest uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, bez sprecyzowania daty takiego zaświadczenia. Powyższe – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego -oznacza faktyczne zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców samowoli jedynie według kryterium obowiązywania na danym terenie planu miejscowego, podczas gdy jedyną prawnie relewantną cechą w przypadku samowoli budowlanej jest brak pozwolenia na budowę. W rezultacie Trybunał Konstytucyjny uznał, że zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z niezależnej od nich przyczyny polegającej na obowiązywaniu, albo nieobowiązywaniu, na danym terenie planu miejscowego godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz wywołuje wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy. Biorąc zatem pod uwagę, że warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decydujące znaczenie powinno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Natomiast -w ocenie Trybunału -bez znaczenia jest termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ma ona charakter wyłącznie informacyjny i nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, w związku z czym powinna istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W kontrolowanej sprawie zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane ze względu na niewykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]. Jednym z podstawowych obowiązków było uzyskanie zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu. Z akt sprawy wynika bezspornie, że na terenie objętym robotami budowlanymi prowadzonymi przez S. D. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym warunkiem koniecznym do legalizacji przedmiotowej samowoli było w niniejszej sprawie przedstawienie przez inwestora ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny nałożenie tego rodzaju obowiązku naruszało wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, jak również art. 31 ust. 2 ustawy zasadniczej, a jego spełnienie w kontrolowanej sprawie nie było możliwe. W rezultacie także postępowanie legalizacyjne nie mogło zostać zakończone, bez względu na ewentualne wykonanie przez inwestora pozostałych obowiązków nałożonych ww. postanowieniem z dnia [...]. Reasumując, wskazane uchybienia powodują, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] oraz postanowienie z dnia [...] nakładające m. in. wspomniany wyżej obowiązek dotknięte są wadami uzasadniającymi ich uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wady te polegają bowiem na naruszeniu powołanych przez Trybunał Konstytucyjnych podstawowych zasad ustrojowych, a dodatkowo stanowią naruszenie prawa dające – w myśl powołanego wyżej art. 145a kpa – podstawę do wznowienia postępowania. W prowadzonym na nowo postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zobowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu uwzględniającym treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., a zatem umożliwić uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu także po wszczęciu postępowania. Dodatkowo organ nadzoru powinien dokładnie przeanalizować zarzuty skarżącego i dokładnie zbadać materiał dowodowy zgromadzony w dotychczas prowadzonym postępowaniu, a w szczególności zakres poczynionej samowoli budowlanej, mając na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 671/97. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit b oraz art. 152 i art. 200 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.