VII SA/Wa 155/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak- Nowakowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. B., H. B., I. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., Nr [...], na podstawie art. 49b ust. 4 i 5 oraz art. 83 ust. 1 art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r.. Nr 156, poz. 1118 ze. zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98. poz. 1071 ze. zm., zwana dalej K.p.a.) nałożył na I.K.opłatę legalizacyjną w wysokości - 5 000 zł (pięć tysięcy złotych), przewidzianą dla samowolnej budowy parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, w ramach istniejącej działki siedliskowej nr ew. [...] w m. [...], gm. [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że w dniu 2 września 2005 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...]dokonali wizji lokalnej na dz. nr ew. [...]w miejscowości [...] 48. gm. [...] i stwierdzili, że E.K., pomimo wniesionego sprzeciwu decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...]rozpoczął roboty budowlane polegające na murowaniu ścian zewnętrznych budynku gospodarczego. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Nr [...]organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów wymienionych w art. 49 b Prawa budowlanego. Następnie w dniu 13 października 2005 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] dokonali powtórnej wizji na terenie działki w [...], gm. [...] i ustalili, że E.K. prowadzi roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego, pomimo wstrzymania ich wykonywania ww. postanowieniem. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego budowanego w miejscowości [...] 48, gm. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Sygn. akt VII SA/Wa 155/12 Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E.K., podtrzymanego przez jego następcę prawnego I.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] października 2005 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zobowiązanego do wykonania rozbiórki i w tym zakresie orzekł, że osobą zobowiązaną do wykonania rozbiórki jest I.K. jako następca prawny zmarłego E.K., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższe rozstrzygnięcie I.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 października 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Następnie, w dniu 25 sierpnia 2010 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili ponowne oględziny dz. nr ew. [...]w m. [...], gm. [...], w trakcie których dokonali pomiarów przedmiotowego budynku gospodarczego i ustalili, że E.K. przystąpił do budowy budynku gospodarczego przed upływem czasu niezbędnego dla skuteczności zgłoszenia o planowanym przystąpieniu do wykonania robót budowlanych, niewymagających uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, co oznacza, że roboty budowlane, polegające na budowie budynku gospodarczego na dz. nr ew. [...]w m. [...], gm. [...] zostały rozpoczęte w ramach samowoli budowlanej. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] nałożył na I.K. obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 49 b ust. 2 Prawo budowlane, w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. Inwestorka wykonała obowiązek wynikający z powyższego postanowienia i w dniu 15 listopada 2010 r. złożyła wymagane dokumenty. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] stycznia 2011 r. postanowienie Nr [...] nakładające na I.K. opłatę legalizacyjną w wysokości 5 000 zł. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J. i H. B., postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]w dniu 20 września 2011 r. dokonał kolejnych oględzin działki [...] w [...], gm. [...] i stwierdził, że przedmiotowy budynek jest odsunięty od krawędzi jezdni drogi powiatowej (dz. nr ew. [...] obręb [...], gm [...]) o 20.25 m (w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennym gminy [...] dozwolona minimalna odległość wynosi 8m). Ponadto wskazał, że w budynku podczas kontroli znajdowały się beczki ze zbożem, kartofle, półki z wekami, niepotrzebny sprzęt domowy, szatki i regały, kosiarki, opryskiwacz do drzewek i chleb w worku. I.K. oświadczyła również dnia 14 września 2011 r., że budynek jest przeznaczony na budynek gospodarczy związany z produkcją rolną. Otwory okienne zgodnie z inwentaryzacją znajdują się w elewacji północno-wschodniej i północno-zachodniej i nie są zwrócone tymi ścianami w kierunku granicy działki państwa [...] (czyli dz. nr ew. [...][...], gm. [...]). Przedmiotowy budynek znajduje się przy granicy z dz. nr ew. [...][...], gmina [...]. Takie usytuowanie budynku jest dopuszczalne zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie § 12 ust.3 pkt 4. Jednocześnie organ stwierdził, że inwestorka wykonała obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Nr [...], bowiem w dniu 15 listopada 2010. r. złożyła wymagane dokumenty. W dniu 14 września 2011 r. uzupełniła dokumentację, która została sprawdzona podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 20 września 2011 r. W związku z powyższym organ wydał powołane na wstępie postanowienie. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażaleń J. i H. B. oraz I.G, postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia września 2011. r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja jest samowolą budowlaną tj. powstała bez dokonania wymaganego prawem zgłoszenia jej realizacji. Ponadto organ II instancji stwierdził, że ponownie rozpatrując niniejszą sprawę (w związku z postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...]), organ I instancji wypełnił wszystkie zalecenia co do dalszego procedowania zawarte w uzasadnieniu powyższego postanowienia. W ocenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego bezsprzecznie ustalono przede wszystkim, iż sporny obiekt ma charakter budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną. Nie budzi także wątpliwości zgodność jego lokalizacji w kontekście przepisów techniczno - budowlanych tj. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalona została także przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]kwestia braku naruszenia stosownych odległości w stosunku do krawędzi jezdni drogi powiatowej. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. [...] i . [...] oraz I.G. Zaskarżonemu postanowienieu zarzucili naruszenie: 1. art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie charakteru użytkowania i przeznaczenia budynku posadowionego na działce siedliskowej nr ew. [...]w m. [...] [...] w [...] oraz błędne określenie jego powierzchni (budynek przekracza 36 m2) i w konsekwencji zastosowania niewłaściwych przepisów prawa. Ponadto organy administracji obu instancji uchybiły swojemu obowiązkowi dbania o słuszny interes obywateli (skarżących). Na skutek pożaru wybuchłego w 2004 r. uszkodzony został budynek skarżących. Równolegle z toczącą się sprawą zakończoną zaskarżonym Postanowieniem toczyło się postępowanie przed Wojewodą [...] zakończone Decyzją nr [...] zdnia [...] lipca 2010 r., w którym skarżący otrzymali zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...]w m. [...] w [...]. Wskazany budynek mieszkalny jest położony przy granicy z nieruchomością na której posadowiony jest budynek objęty postępowaniem ostatecznie zakończonym zaskarżonym postanowieniem. Oba budynki dzieli odległość 20 cm. W zaskarżonym postanowieniu organ administracji usankcjonował stan faktyczny i prawny w zupełności uniemożliwiający wykonanie decyzji nr 63/10 i co więcej utrzymanie takiego stanu doprowadzi do niemożliwości wyremontowania budynku skarżących zniszczonego przez pożar wybuchły z winy właściciela budynku posadowionego na działce siedliskowej nr ew. [...]w m. [...] 48 w [...] I.K.i może doprowadzić do dalszego pogarszania stanu głównej ściany nośnej budynku skarżących i w konsekwencji do katastrofy budowlanej. 2. art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie prawa skarżących w ustaleniu stanu faktycznego istotnego dla sprawy polegającego na określeniu charakter budynku posadowionego na działce siedliskowej nr ew. [...]w m. [...] 48 w [...] wykorzystywanego przez Irenę Kuliś. 3. § 12 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne jego zastosowanie polegające na zaliczeniu wzniesionej budowli na działce siedliskowej nr ew. [...]w m. [...] 48 w [...] jako budynku gospodarskiego, gdy w rzeczywistości jest on wykorzystywany na cele mieszkaniowe. Ponadto wskazany przepis został naruszony poprzez nieprawidłowe ustalenie wymiarów budowli (zaniżeniu ich) i tym samym błędnej subsumcji stanu faktycznego do wskazanej normy prawnej. 4. § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie. 5. § 204 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie. 6. § 206 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie. 7. § 207 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie. 8. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, oparcie ustaleń stanu faktycznego wyłącznie w oparciu o twierdzenia o faktach inwestora (a nie ustalenia faktów) i w konsekwencji błędnym przyjęciu charakteru wykorzystywania budowli na działce siedliskowej nr ew. [...]w m. [...] 48 w [...]. 9. art. 140 ustawy z dnia 23 kwioetnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu słusznego prawa skarżących przejawiającego się w zapewnieniu im możliwości dbania o ich własność i Sygn. akt VII SA/Wa 155/12 żądania od osób trzecich, aby powstrzymały się od działania naruszającego ich słuszne prawa. Innymi słowy działanie organów administracji I i II instancji sankcjonuje wykorzystywanie prawa własności przez inwestora w sposób sprzeczny z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. W konkluzji skarżacy wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego postanowienia, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonego rozstrzygnięcia, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej, a konkretnie - postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Na wstępie należy wskazać, że Prawo budowlane przewiduje pewne mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Regulacja tych mechanizmów w przypadku budowy bez wymaganego pozwolenia zawarta jest w art. 48 - 49a ustawy. Sygn. akt VII SA/Wa 155/12 Odstąpienie od zasady nakazania rozbiórki w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej możliwe jest wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wskazać należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażony w wyroku z dnia 10 listopada 2005 r. (sygn. II SA/Lu 501/2005), iż ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej jest rozstrzygnięciem związanym, determinowanym stwierdzeniem faktu samowoli budowlanej i ustaleniem istnienia prawnych, pozytywnych przesłanek jej zalegalizowania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż nie ulega wątpliwości, że realizacja przedmiotowej inwestycji w postaci budowy budynku gospodarczego była samowolą budowlaną. Powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności w protokole oględzin z dnia 2 września 2005 r., z którego wynika, że E.K., pomimo sprzeciwu wniesionego decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...]rozpoczął roboty budowlane polegające na murowaniu ścian zewnętrznych budynku gospodarczego. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 i 49 ustawy. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem (vide: wyrok NSA z 20.01.2009 r. sygn. II OSK 1879/2007, Lex Polonica nr 2011943), z którego to uprawnienia w sprawie niniejszej skarżąca skorzystała poprzez faktyczne wypełnienie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 13 września 2010 r. Zdaniem Sądu przedłożone przez skarżącą organowi dokumenty spełniają prawem przewidziane wymogi, określone w art. 49b Prawa budowlanego. Sygn. akt VII SA/Wa 155/12 Ponadto należy wskazać, że organ I instancji zastosował się do wytycznych zawartych w postanowieniu [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...]. Organ prowadził ustalenia, które znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym sprawy i z których wynika, że przedmiotowa inwestycja ma charakter budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną. Świadczy o tym protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 20 września 2011 r. i oświadczenie I.K. z dnia 14 września 2011 r. Z powyższego protokołu wynika również, że nie zostały naruszone odległości w stosunku do krawędzi jezdni drogi powiatowej. Przedmiotowy budynek jest odsunięty od krawędzi jezdni drogi powiatowej (dz. nr ew. [...] obręb [...], gm [...]) o 20,25 m, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennym gminy [...] dozwolona minimalna odległość wynosi 8 m. Ponadto organ ustalił, że przedmiotowy budynek znajduje się przy granicy z dz. nr ew. [...][...], gmina [...]. Otwory okienne zgodnie z inwentaryzacją znajdują się w elewacji północno-wschodniej i północno-zachodniej i nie są zwrócone tymi ścianami w kierunku granicy działki dz. nr ew. [...][...], gm. [...] czyli działki skarżących - państwa [...]. Takie usytuowanie budynku jest dopuszczalne zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie § 12 ust.3 pkt 4. Zatem lokalizacja przedmiotowej inwestytcji jest zgodna z przepisami techniczno - budowlanymi wynikającymi z powyższego rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że organy zasadnie stwierdziły, że spełnione zostały wszystkie wymogi formalne do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Jak już wyżej wskazano, wszczęcie mieszczącego się w ramach procedury legalizacyjnej wpadkowego postępowania dotyczącego ustalenia opłaty legalizacyjnej uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek: przesądzenia faktu samowoli budowlanej i pozytywnej akceptacji przedłożonej przez stronę dokumentacji. W niniejszej sprawie dwie ww. przesłanki wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną zaistniały. Prawidłowość wyliczenia kwoty opłaty legalizacyjnej również nie nasuwa zastrzeżeń. Stwierdzając zaistnienie w sprawie podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej i prawidłowość obliczenia jej wysokości, nie można zaskarżonemu postanowieniu Sygn. akt VII SA/Wa 155/12 zasadnie zarzucić niezgodności z prawem. Argumentacja strony zawarta w skardze nie podważa trafności kwestionowanego postanowienia. W niniejszej sprawy nie uchybiono również pozostałym przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.