VII SA/Wa 155/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi E. M. i P. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. M. i P. M. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku E. i P. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") – utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2017 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB w Powiecie [...]") z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Jak wskazał GINB, z akt sprawy wynika, że obiekt konstrukcji drewnianej - wiata narzędziowa - został wykonany na podstawie zgłoszenia P. M. z [...] lutego 2015 r. do Starosty [...]. W trakcie realizacji w.w. obiektu inwestor dokonał zmian jego lokalizacji w stosunku do zgłoszenia. W konsekwencji, PINB w P. przeprowadził w dniu 6 kwietnia 2016 r. oględziny dotyczące legalności budowy budynku gospodarczego na terenie działki ew. Nr [...], położonej przy ul. R. 48h w miejscowości J., gmina S., które ponowił 14 marca 2017 r. W wyniku, powyższych czynności ustalono, że w południowo-wschodnim narożniku działki (0,53 m od ogrodzenia z sąsiednią nieruchomością i 1,3 m od ogrodzenia oddzielającego nieruchomość od działki drogowej – odległość od południowej granicy działki) usytuowany jest budynek gospodarczy, który spełnia kryteria budynku, to znaczy jest on wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian (inwestor nie wykonał ściany ażurowej). Wymiary tego budynku, wynoszą: ściana południowa 2,8 m, ściana zachodnia 1,82 m, ściana wschodnia 2,8 m, ściana północna 1,82 m, ściana skośna 1,42 m. Obiekt został ustawiony na betonowej wylewce wykonanej z mieszanki cementu i piasku, lecz nie jest on związany z tym podłożem betonowym. Można go przenieść w inne miejsce. Z kolei, z projektu zagospodarowania działki, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę w sprawie nadbudowy budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w J. przy ul. R. [...], wydanego przez Starostę [...] z [...] lipca 2014 r. wynika, że ogrodzenie działki od strony południowej i od strony wschodniej usytuowane jest w granicy nieruchomości. Jak wskazał dalej GINB, z pisma Wójta Gminy S. z [...] grudnia 2015 r., znak: [...] wynika, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi J. zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. zmienionym Uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., działka ew. nr [...] obręb J. znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym na rysunku planu jako MN/U17. Jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych. Z analizy załącznika graficznego do planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że nieprzekraczalna granica linii zabudowy wynosi 5,0 m od terenu określonego symbolem KDW01 - czyli terenu dróg wewnętrznych. Od strony południowej teren oznaczony symbolem MN/U17 przylega do terenu oznaczonego w planie symbolem KDW01. Wobec powyższego, prowadzący postępowanie w przedmiotowej sprawie PINB w Powiecie N. stwierdził, że granica linii zabudowy (5,0 m) została przekroczona, albowiem odległość spornego obiektu od granicy południowej działki wynosi 1,30 m. Mając na uwadze naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J., a tym samym brak możliwości doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem, PINB w Powiecie N. ww. decyzją z [...] sierpnia 2016 r. - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) - nakazał P. M. rozbiórkę obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej - wiaty narzędziowej o wymiarach 2,8m x 2,8m, usytuowanego na terenie działki nr [...], przy ul. R. 48h w miejscowości J., w południowo - wschodnim narożniku tej działki (53 cm od ogrodzenia z sąsiednią nieruchomością i 1,3 m od ogrodzenia oddzielającego ww. nieruchomość od działki drogowej). [...] WINB, powołaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. E. i P. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2017 r. GINB utrzymując w mocy decyzję organu I instancji (ww. decyzją z [...] listopada 2017 r.) przypomniał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę, w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zaznaczył, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny, ponieważ postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organ II instancji stanął na stanowisku, że dokonana przez organ I instancji, ocena, co do braku możliwości przywrócenia w.w. obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem była prawidłowa, gdyż - zdaniem organu - w.w. inwestycja była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie granica linii zabudowy (5 m) została przekroczona albowiem, w wyniku oględzin PINB ustalił, że odległość spornego obiektu od granicy południowej działki wynosi 1,30 m. W konsekwencji, zdaniem GINB, w postępowaniu zwykłym organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję z [...] listopada 2017 r. wnieśli, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E. i P. M. zarzucając: I. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 8 k.p.a., poprzez całkowite zignorowanie przedstawionej organowi argumentacji co do wady szeregu zapisów uchwał Rady Gminy S., których treść jednolita została zawarta w uchwale Nr [...] Rady Gminy S. z [...] czerwca 2015 r. w zakresie ustanawiającym dla okręgu MN/U17 linie zabudowy przez jej wskazanie w załączniku graficznym do w.w. uchwały oraz prawidłowej kwalifikacji wybudowanego przez skarżącego obiektu budowlanego; 2) art. 11 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie argumentacji dotyczącej możliwej wadliwości przywoływanej normy prawa miejscowego i faktu złożenia przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy S., której treść jednolita została zawarta w uchwale Nr [...] Rady Gminy S. z [...] czerwca 2015 r.; organ nie wyjaśnił na żadnym etapie jaki skutek wywarł na obiekt fakt wykonania otworów w jego ścianie jak również licznych sprzeczności w zakresie opisu stanu faktycznego, albowiem raz obiekt określamy jest mianem wiaty a innym razem mianem budynku bez przywołania definicji budynku; organ nie uwzględnił, że treść zapisów uchwały określających zakaz zabudowy części nieruchomości skarżącego nie dotyczy wiat; 3) art. 107 k.p.a., poprzez wskazanie w treści decyzji cech obiektu - w sposób niezgodny ze stanem faktycznym - które przemawiają za tym, że jest on budynkiem. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez błędną kwalifikację obiektu jak i błędną interpretację prawa miejscowego. Skarżący zarzucili organowi także poświadczenie nieprawdy w zaskarżonej decyzji. Stanowisko w zakresie podniesionych zarzutów strona skarżąca uzasadniła szczegółowo w skardze. W konsekwencji E. i P. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] września 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w Powiecie N. z [...] sierpnia 2016 r., nakazującą P. M. - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - rozbiórkę obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej – wiaty narzędziowej 2,8 m x 2,8 m, usytuowanej na działce ew. nr [...], przy ul. R. [...] w J. ze. Podkreślić na wstępie należy (na to zwracał także uwagę GINB), że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym, nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest wyłącznie - co wymaga szczególnego podkreślenia w świetle zarzutów skargi - ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem jedynie jej ocena pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej badaną decyzją, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Nadzwyczajne tryby zaskarżenia decyzji administracyjnej - w przeciwieństwie do zwyczajnych środków zaskarżenia - powodują zatem, że organ administracji publicznej kontrolujący postępowanie po wniesieniu takiego środka ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w sprawie zmaterializowała się konkretna przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., dlatego pozostałe ewentualne naruszenia prawa nie mogą być wzięte pod uwagę przez organ. W konsekwencji, zarzuty i wnioski skarżących wykraczające poza zakres postępowania nieważnościowego (a dotyczące oceny wskazanych zapisów planu zagospodarowania przestrzennego) nie mogły zostać uwzględnione przez organ. Rola Sądu rozpatrującego sprawę sprowadza się zatem również tylko do kontroli, czy organy prawidłowo, z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, odmówiły stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w Powiecie N. z [...] sierpnia 2016 r. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ co do zasady dokonuje ocen na podstawie akt postępowania zwykłego, a więc nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Przy badaniu przesłanki rażącego naruszenia prawa z pkt 2 art. 156 § 1 oznacza to obowiązek sprawdzenia jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego weryfikowaną decyzję, czy znajdowały oparcie we wskazanym materiale dowodowym, oraz czy wypełniały one przesłanki zastosowanego przepisu prawnego, a jeżeli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu. Odnosząc powyższą argumentację do rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności zauważyć należy, że z akt sprawy zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym wynika, iż w południowo-wschodnim narożniku działki nr ew. [...] w odległości 0,53 m od ogrodzenia z sąsiednią nieruchomością i 1,3 m od ogrodzenia oddzielającego nieruchomość od działki drogowej usytuowany jest budynek, który jak wskazał organ spełnia kryteria budynku, to znaczy jest wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian. Organ wyjaśnił, że działka ew. nr [...] obręb J. znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego jako MN/U17 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych), zaś z analizy załącznika graficznego do tego planu wynika, że nieprzekraczalna granica linii zabudowy wynosi 5,0 m od terenu określonego symbolem KDW01 (terenu dróg wewnętrznych). Wobec powyższego zdaniem organu nadzoru w niniejszej sprawie granica linii zabudowy została niezachowana. Mając więc na uwadze naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym brak możliwości doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem, PINB w Powiecie N. - nakazał inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej - wiaty narzędziowej a stanowisko to podzielił organ odwoławczy oraz organy nadzoru obu instancji w postępowaniu nieważnościowym. W ocenie Sądu powyższe twierdzenie jest przedwczesne. I tak zgodnie z § 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], zmienionego Uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] września 2014 r., Nr [...] (jednolity tekst Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz. 4599) "ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o nieprzekraczalnej linii zabudowy - należy przez to rozumieć linię ograniczającą obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz określonych w ustaleniach planu rodzajów budowli naziemnych nie będących liniami przesyłowymi i sieciami uzbrojenia terenu. Wobec powyższego, przed wypowiedzeniem się ostatecznie, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów planu zagospodarowania przestrzennego (a tym samym zaszły podstawy do rozbiórki), organ powinien zająć stanowisko w kontekście powyższej definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy, tj. wskazać, czy obiekt podlegający rozbiórce jest budynkiem, czy też rodzajem budowli naziemnej, o których mowa w planie (w § 3 pkt 5) i z czego stanowisko organu wynika. Wątpliwości Sądu wynikają bowiem z faktu, że organy administracji w niniejszej sprawie posługują się naprzemiennie raz pojęciem budynku (tak w protokole oględzin) a raz pojęciem obiektu budowlanego - wiata narzędziowa. Tylko bowiem jednoznaczna charakterystyka obiektu podlegającego rozbiórce umożliwi ocenę, czy doszło do naruszenia przepisów planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Tym samym, wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że zapadła decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 138 1 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem wyjaśnienia powyższej kwestii. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.