VII SA/Wa 1551/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Dariusz Turek (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K. K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. skargę oddala. Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] lutego 2004 roku ustalił warunki zabudowy na działce nr [...]. Decyzją Starosty S. z dnia [...] września 2004 roku zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę na działce [...] jej właścicielowi K. L. K. K. - właściciel nieruchomości sąsiadującej, pismem z dnia [...] września 2005 roku wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2004 roku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2005 roku odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2004 roku wskazując, iż K. K. nie jest stroną w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę K. L. na działce [...], gdyż zarówno funkcja, jaki i usytuowanie budynków wykluczają oddziaływanie skarżonego zamierzenia budowlanego na nieruchomość wnioskodawcy. Pismem z dnia 5 stycznia 2007 roku K. K. na podstawie art.154 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071, dalej jako k.p.a.) wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2005 roku podnosząc, iż przysługuje mu prawo do występowania w sprawie w charakterze strony. Decyzją z [...] lutego 2007 roku Wojewoda [...] odmówił uchylenia w trybie art. 154 kpa decyzji ostatecznej Wojewody [...] z [...] października 2005 roku stwierdzając, iż art.154 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy organ administracji publicznej wydał decyzję na podstawie tzw. uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego było nieuznanie K. K. w świetle przepisu art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego z dnia 7 lipca 2004 roku (Dz. U. Z 2006 roku Nr 156, poz.1118, dalej jako Prawo budowlane) jako strony we wnioskowanym postępowaniu nieważnościowym. Decyzję powyższą wydano zatem w oparciu o powołany przepis Prawa budowlanego, który przewiduje obowiązek określonego zachowania się organu związanego tym przepisem. W tym zakresie nie było tzw. luzu decyzyjnego. Na potwierdzenie tego stanowiska przytoczono wyrok NSA z 14 czerwca 2005 roku, sygn. akt OSK 1667/04 (LEX Nr 171686). Wskazano również, iż przepis art.28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. i to właśnie przepis art. 28 ust.2 Prawa budowlanego wskazuje, kogo można uznać za mającego interes prawny lub obowiązek w postępowaniach w sprawach pozwolenia na budowę. Ponadto stwierdzono, iż w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2005 roku szczegółowo wyjaśniono powody nieuznania za stronę we wnioskowanym postępowaniu nieważnościowym. Pismem z dnia 7 marca 2007 roku K. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji i wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie. W jego ocenie akta sprawy były niekompletne lub nie uwzględniały faktów znanych organowi. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania odnośnie zamierzeń budowy na działce [...], wskazując na niekompletność projektu budowlanego oraz podnosząc, iż jego "czytelna treść co do charakteru zabudowy" była od początku wiadoma organowi wydającemu pozwolenie na budowę. Organy z urzędu znały przepisy i mapy odnoszące się do przebiegu strefy ochronnej jeziora Kopane i strefy zakazu lokalizacji nowej kolonijnej zabudowy zagrodowej na działce [...]. Ponadto organ wiedział, że na sąsiedniej działce o nr [...] znajduje się siedlisko rolnicze i że droga dojazdowa do tego siedliska przebiega przez teren planowanej inwestycji. W ocenie skarżącego, uchybienia organów mają tak znaczny zakres, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektów na sąsiadujących działkach dokonane zostało bez uwzględnienia sytuacji faktycznej i prawnej. Skarżący przeprowadził interpretację pojęcia obszaru oddziaływania obiektu z art.3 pkt 20 Prawa budowlanego stwierdzając, iż ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo związki funkcjonalne wynikające m. in. z przebiegu drogi dojazdowej oraz z prowadzenia z powodu ukształtowania terenu wszystkich wód opadowych oraz ścieków z terenu inwestycji na nieruchomość skarżącego, zatem sposób zagospodarowania terenu inwestycji ma wpływ na zabezpieczenie jego interesów chronionych przez przepisy Prawa budowlanego. Prowadzi to do uznania jego nieruchomości za obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego i stanowi o statusie strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Działania organów były zatem bezprawne i organy powinny sprawę rozpoznać co do meritum. Skarżący powołał się także na wyrok WSA w Białymstoku w sprawie z jego skargi na decyzję odmawiającą wznowienia na wniosek strony postępowania o pozwolenie na budowę. K. K. zauważył również, iż organ wydając decyzję z [...] lutego 2007 roku w ogóle nie miał prawa wszcząć postępowania, a powinien wydać decyzję odmawiającą wszczęcia. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji została podjęta z uwagi na brak u wnioskodawcy przymiotu strony. Decyzja została zatem wydana w oparciu o przepis materialny, który wymusza na organie obowiązek określonego zachowania w przewidzianej w nim sytuacji. Samo subiektywne poczucie krzywdy nie może zostać potraktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu art.154 k.p.a. i nie może stanowić przesłanki do wzruszenia decyzji. W dniu 3 lipca 2007 roku K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i jednocześnie zobowiązanie organu do podjęcia z urzędu czynności zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2004 roku o pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu zawarł informacje wstępne stanowiące o historii prowadzonego postępowania, rozważał skutki decyzji o odmowie wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazując iż decyzja z [...] października 2005 roku stała się podstawą do wykluczenia jego osoby z wszelkich postępowań dotyczących pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce. Podniósł, iż decyzja z [...] lutego 2007 roku odmawiająca uchylenia decyzji z [...] października 2005 roku jest wadliwa i nielogiczna. Zauważył, iż organ nie rozpatrywał kwestii zasadności pominięcia go jako strony w postępowaniu zwyczajnym i przyjął za udowodnione, że w postępowaniu zwyczajnym słusznie nie uznano go za stronę. Ponieważ decyzja w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest decyzją uznaniową, organ winien rozpatrzyć zasadność słusznego interesu strony, natomiast to, czy decyzja, o której uchylenie chodzi w postępowaniu była decyzją związaną, nie ma znaczenia. Skarżący stwierdził, że powołane w decyzji uzasadnienie wyroku NSA zostało przez organ źle zinterpretowane. Cytowany fragment wyroku odnosi się do wszczęcia postępowania, a nie do jego przebiegu. Z wyroku nie wynika zakaz przeprowadzenia postępowania w trybie art.154 k.p.a. na wniosek strony. Organ błędnie i nielogicznie dokonał subsumpcji prawa, albowiem jeżeli uważa, że we wszczętym postępowaniu nie miał prawa rozpatrywać istoty wniosku, to nie miał podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko miał obowiązek umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, natomiast jeżeli uznał, że w ogóle nie miał prawa wszcząć postępowania, to wydanie decyzji merytorycznej było bezpodstawne. Ponadto K. K. zauważył, iż sentencja decyzji jest nieprecyzyjna. Odnosząc się do decyzji z [...] lipca 2007 roku utrzymującej w mocy decyzję pierwszej instancji wskazał, że w kilkuzdaniowym uzasadnieniu organ nie odniósł się do decyzji pierwszoinstancyjnej, ani nie zajął się treścią jego wniosku. Zawarł jedynie skrót uzasadnienia pierwszoinstancyjnego. Nie rozważył interesu strony ani interesu społecznego. Wydana decyzja godzi zatem w zasadę dwuinstancyjności. W ocenie skarżącego, z art.154 k.p.a. wynika, iż jeżeli ma miejsce interes społeczny lub słuszny interes strony, to organ może ją uchylić lub zmienić, ale nie może wydać decyzji odmawiającej uchylenia lub zmiany. Obszar oddziaływania obiektu należy interpretować, w ocenie strony, przez przepisy odrębne, a przede wszystkim przez art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego. Określają one zasady korzystania z rzeczy w ten sposób, że każdy właściciel nieruchomości sąsiadujących ma obowiązek ograniczyć swoje prawo, aby nie ograniczać prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej. Istnienie praw i obowiązków jest niezależne od sposobu zagospodarowania sąsiadujących nieruchomości. Wynika z samego faktu sąsiedztwa, natomiast w jaki sposób nieruchomości te są lub mogą być zagospodarowane, określa to, czy i w jaki sposób prawa te i obowiązki są lub mogą być zabezpieczone i realizowane. W ocenie strony, dwie sąsiadujące ze sobą nieruchomości są zawsze obszarami oddziaływania obiektu zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a zatem ich właściciele są stronami w postępowaniu. Fakt sąsiedztwa był znany organom administracyjnym. Strona stwierdziła, iż niedopuszczalne jest badanie konkretnego oddziaływania, które wynika już z samego sąsiedztwa, a prowadzenie postępowania w tym zakresie było całkowicie zbędne. Interesem strony jest pozbawienie jej praw obywatelskich i procesowych wynikających ze statusu strony. Pozostawanie decyzji w obrocie prawnym tworzy sytuację patologiczną i demoralizującą, dlatego za uchyleniem decyzji przemawia również interes społeczny. Inwestycja była i jest sprzeczna z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ znajduje się w strefie zakazu lokalizacji nowych obiektów. Wraz z unieważnieniem decyzji o warunkach zabudowy decyzja o zezwoleniu na budowę jest decyzją wydaną z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy trzeba stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Na podstawie art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach wymienionych wyżej właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. W sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa wyżej oraz w art. 155 k.p.a., właściwe są organy tych jednostek. Należy podkreślić, iż Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach wniosku i na warunkach określonych w art. 154 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organu, iż w trybie art. 154 k.p.a. można tylko rozważać uchylenie decyzji, których wydaniu organ miał tzw. swobodę decyzyjną. Pogląd ten jest aprobowany w orzecznictwie NSA, jak i w doktrynie (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.LEX). Tryb, o którym mowa w art. 154 k.p.a., ma charakter wybitnie procesowy, zawierający przesłanki, jakimi kieruje się organ prowadząc postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu, ocenia zgodność postępowania organu z zasadami wynikającymi z tego przepisu. Sprowadza się ona do tego, czy w danej sprawie, w jej konkretnym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest wdrożenie tego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych, dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego - ustawy). W tych okolicznościach bezcelowe było analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, bowiem nawet gdyby ustalono, że ww. przesłanki mają miejsce, to zmiana lub uchylenie tej decyzji spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, co stanowiłoby w tym przypadku bez wątpienia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego było nieuznanie K. K. w świetle przepisu art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego jako strony we wnioskowanym postępowaniu nieważnościowym. Decyzję powyższą wydano zatem w oparciu o powołany przepis Prawa budowlanego, który przewiduje obowiązek określonego zachowania się organu związanego tym przepisem. W tym zakresie nie było tzw. luzu decyzyjnego. Ponadto przepis art. 154 k.p.a. nie wymienia przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Należy jednak przyjąć, że kwalifikowane wady takiej decyzji wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą stanowić podstawy zastosowania komentowanego przepisu, bowiem powinny być usunięte w trybie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Nie mogą być zatem rozpatrywane zarzuty w tym trybie podnoszone przez skarżącego, co do rażącego naruszenia przepisów prawa lub stanowiących przesłankę wznowienia postępowania. Decyzja w trybie art. 154 k.p.a. jest decyzją uznaniową. W niniejszej sprawie organ ustalił niezbędny dla wydania decyzji stan faktyczny i prawny i zamieścił swe ustalenia w zaskarżonej decyzji. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego, iż organ jest zobowiązany uchylić lub zmienić decyzję w przypadku stwierdzenia słusznego interesu strony lub interesu społecznego. Przepis art. 154 k.p.a. stanowi, iż nawet przy zaistnieniu słusznego interesu strony lub interesu społecznego, organ nie musi lecz może uchylić taką decyzję. Należy zauważyć również, iż za nabycie praw w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy łączyć jedynie z decyzjami merytorycznymi, tj. rozstrzygającymi sprawę co do jej istoty, w wyniku której strona nabywa prawa lub obowiązki. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności była decyzją formalną nie rozpatrującą wniosku merytorycznie co do jego istoty. Ponadto wydaje się, iż tylko strona z postępowania wcześniejszego może skorzystać z art. 154 k.p.a. (co wynika wprost z art. 154 k.p.a., w którym mowa o słusznym interesie strony- zatem istniejącej wcześniej). Odnosząc się do zarzutu, niekonsekwencji i nieprawidłowości sentencji wydanej decyzji. Należy stwierdzić, iż jedynie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, art 157 par. 3 k.p.a. W pozostałym zakresie przepisy kodeksu nie przewidują odrębnego aktu organu administracji publicznej o uznaniu względnie odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego (por. wyrok NSAz dnia 30 czerwca 1986 r., III SA 97/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 46; GAP 1989, nr 12, s. 42,) zatem rozstrzygnięcie organu o odmowie uchylenia decyzji jest prawidłowe. Mając na uwadze powyższe, wobec tego, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.