VII SA/Wa 1551/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia nakazu rozbiórki oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm. – dalej jako "ustawa") oraz art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A. S. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...], nieuzgadniające zamiaru wydania nakazu rozbiórki dawnej synagogi przy u. [...] w [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] pismem z dnia [...] marca 2014 r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] wskazując, że leży on w strefie "B" pośredniej ochrony konserwatorskiej, ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Do ww. dokumentu załączony został protokół stanu technicznego i przydatności do użytkowania ww. obiektu, w którym stwierdzono m.in. stan awaryjny konstrukcji i pokrycia dachu, dostateczny i zły stan ścian konstrukcyjnych, zły i awaryjny stan stropów. Organ konserwatorski pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] odmówił uzgodnienia nakazu rozbiórki budynku dawnej synagogi oraz uzgodnił nakaz rozbiórki budynku gospodarczego dobudowanego do elewacji frontowej powyższego obiektu. W wyniku zażalenia A.S. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. [...], odmówił uzgodnienia zamiaru rozbiórki budynku dawnej synagogi i uzgodnił zamiar rozbiórki budynku gospodarczego, dobudowanego do elewacji frontowej przedmiotowej synagogi. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że budynek przeznaczony do rozbiórki składa się z dwóch części, przylegających do siebie, powstałych w różnym czasie i o różnym charakterze. Niższa część, magazynowa, powstała w latach powojennych i nie posiada walorów zabytkowych, w związku z czym organ nie wnosi uwag do jego rozbiórki. Organ pierwszej instancji wskazał natomiast, że wyższa, główna część budynku jest pozostałością dawnej synagogi i ma wartość historyczną, w związku z czym w dniu [...] listopada 2014 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie wpisu obiektu do rejestru zabytków województwa [...]. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość znajduje się w strefie "B" pośredniej ochrony konserwatorskiej. Ewentualne wyburzenie budynku stoi w sprzeczności z zapisami prawa miejscowego, zatem uzgodnienie nakazu rozbiórki tego obiektu jest niemożliwe. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła A. S.. Skarżąca wskazała, że budynek nie jest chroniony planem zagospodarowania przestrzennego. Z zapisów obowiązującego planu wynika bowiem jednoznacznie, że ochroną objęta jest część nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, ale tylko w zakresie zachowania zabudowy. Tak więc nie było podstaw do wydania postanowienia nie uzgadniającego nakazu rozbiórki. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ podał, że skarżone postanowienie zostało skierowane do strony bez zwrotnego potwierdzenia odbioru, w związku z czym kwestię zachowania ustawowego terminu do złożenia zażalenia potraktował zgodnie ze słusznym interesem strony i uznał, że zażalenie zostało wniesione w ustawowym terminie. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. [...], wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] budynek dawnej synagogi przy ul. [...] w [...]. Wobec wpisania do rejestru zabytków budynku dawnej synagogi przy ul. [...] w [...], w ocenie organu odwoławczego należało uchylić zaskarżone postanowienie, zaś postępowanie prowadzone w trybie art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego umorzyć, z uwagi na zastosowanie nieprawidłowego trybu administracyjnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że przepisy prawa nie przewidują możliwości wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki budynku wpisanego do rejestru zabytków. Dodał jednocześnie, że stosownie do art. 39 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że okoliczność złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowalnego przed wpisaniem tego obiektu do rejestru zabytków nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, bowiem organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w całokształcie w aktualnym stanie prawnym. Skargę na powyższe postanowienie złożyła A. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że po przewlekłym działaniu organu II instancji w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia doszło do błyskawicznego wpisania walącego się budynku do rejestru zabytków. Skarżąca wskazała, że plan zagospodarowania przestrzennego nie chroni przed rozbiórką budynków położonych w tym rejonie, a jedynie wskazuje jaka ma być zachowana zabudowa. Już z tego powodu konserwator nie miał właściwości rzeczowej do wydania postanowienia w sprawie, a na dodatek organ I instancji wypowiedział się w swoim postanowieniu w przedmiocie obiektu w ogóle nie podlegającemu ochronie konserwatorskiej, czym rażąco naruszył podstawową zasadę przestrzegania swojej właściwości rzeczowej określonej prawem. Skarżąca wskazała ponadto na niekompletność akt wysyłanych przez organ I instancji do Ministerstwa, brak dowodów doręczenia orzeczeń, co jest istotne dla zachowania terminów ustawowych. Skarżąca podniosła, że obiekt istniał od kilkudziesięciu lat, a w latach trzydziestych XX wieku był synagogą, ale po 1945 r. można było doprowadzić do uznania za zabytek i objąć lepszą ochroną konserwatorską. Ustawa regulująca sprawę ochrony zabytków zobowiązywała organy właściwe w sprawie ochrony zabytków do spowodowania, w ustawowo określonych terminach, wpisów obiektów do gminnych ewidencji zabytków. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., bowiem zażalenie z grudnia 2014 r. na postanowienie organu I instancji wpłynęło do Ministerstwa [...] grudnia 2015 roku, a zostało rozpatrzone (po interwencjach skarżącej) dopiero [...] maja 2015 r. W tak zwanym międzyczasie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał sporny budynek do rejestru zabytków. Organ odwoławczy nie wykazał dlaczego tak długo rozpatrywał zażalenie zwłaszcza, że już wcześniej badał sprawę uchylając postanowienie z [...] czerwca 2014 roku. Skarżąca wskazała, że kiedy obiekt nadaje się tylko do rozbiórki to nagle staje się chronionym zabytkiem. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, a zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2015r. uchylające postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...], nieuzgadniające zamiaru wydania nakazu rozbiórki dawnej synagogi przy u. [...] w [...] w całości i umarzające postępowanie organu pierwszej instancji. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art 105 § 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z brzmieniem art. 67 ust 3 Prawa budowlanego , w przypadku obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie prawa miejscowego, orzeczenie rozbiórki jest możliwe po wcześniejszym uzgodnieniu decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...] marca 2014r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie nakazu rozbiórki dawnej synagogi przy u. [...] w [...], wskazując , iż leży on w strefie "B" pośredniej ochrony konserwatorskiej, ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. W toku postępowania zażaleniowego od postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2014 r. znak: [...], nastąpiła zmiana stanu prawnego , którą zobligowany był wziąć pod uwagę organ odwoławczy, bowiem decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]lutego 2015 r. znak: [...], wpisano do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], pod numerem [...], budynek dawnej synagogi - obecnie budynek gospodarczy - usytuowany przy ul. [...] w [...] (gm. [...], pow. [...]), a następnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymał powyższe rozstrzygniecie w mocy. W dacie więc wydawania zaskarżonego postanowienia w obiegu prawnym pozostawała ostateczna decyzja naczelnego organu konserwatorskiego wpisująca przedmiotowy obiekt do rejestru zabytków. Dokonanie wpisu do rejestru zabytków ma między innymi ten skutek, że rozbiórka obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków, zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wymaga pozwolenia w drodze decyzji administracyjnej. Pozwolenie takie musi być poprzedzone decyzją Generalnego Konserwatora Zabytków (działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego) o skreśleniu takiego obiektu z rejestru zabytków. Ta zmiana sytuacji prawnej czyni bezprzedmiotowym dalsze postępowanie w przedmiocie uzgodnienia konserwatorskiego na podstawie art. 67 ust 3 Prawa budowlanego, ze względu na zmianę formy i zakresu ochrony konserwatorskiej w stosunku do przedmiotowego obiektu. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. W tym kontekście w ocenie Sądu prawidłowe jest stwierdzenie organu, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 67 ust 3 Prawa budowlanego winno ulec umorzeniu . Należy także wyraźnie podkreślić, iż Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości wydanego aktu bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy. Mając tę zasadę na uwadze należy podzielić argumentację organu II Instancji , potwierdzając prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie Sąd dostrzega, iż zażalenie skarżącej było rozpoznawane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przez blisko 5 miesięcy, a więc z naruszeniem terminu określonego w art 35 § 3 kpa, jednak naruszenie to nie może być uwzględnione w niniejszej sprawie i pozostaje bez wpływu na poprawność zaskarżonego postanowienia. Bez wpływu na wynik pozostają także twierdzenia skargi dotyczące wartości historycznej i artystycznej przedmiotowego obiektu, bowiem zaskarżony akt ma charakter formalny i nie dokonuje oceny merytorycznej. Mając powyższe na uwadze ,w oparciu o art. 151p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.