VII SA/Wa 1551/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M J na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę I. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r., uzupełnionym dnia [...] stycznia 2018 r. M J (dalej jako Skarżący) wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako GDDKiA lub zarządca drogi) o wydanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w [...] do nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] obręb [...] w związku z zamiarem zmiany zagospodarowania i użytkowania na cele mieszkalne - budowa domu jednorodzinnego. II. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...] znak [...] GDDKiA odmówiła udzielenia Skarżącemu zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż lokalizacja zjazdu do wskazanej nieruchomości była już przedmiotem postępowania (na wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r.), w którym wnioskodawcą był M J (ojciec Skarżącego i ówczesny właściciel nieruchomości), zaś Skarżący był jego pełnomocnikiem. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...] GDDKiA odmówiła udzielenia zezwolenia. Zarządzeniem GDDKiA z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga krajowa nr [...] na całej swej długości jest zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy technicznej GP). Drogi tej klasy służą do prowadzenia ruchu tranzytowego oraz charakteryzują się występowaniem wysokich prędkości miarodajnych oraz dużym udziałem w strukturze rodzajowej ruchu pojazdów ciężkich (typu TIR). Natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku [...] zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z roku 2010 wynosiło ponad 17 tys. pojazdów na dobę. Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na takiej drodze należy ograniczać ilość zjazdów do posesji przyległych do drogi. Zasadnym jest aby obsługę komunikacyjną takich działek realizować poprzez istniejący układ lokalny. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 124) w § 9 ust. 1 pkt 3 stwierdza, że na drodze klasy GP, stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Zjazd z drogi GP z uwagi na wysoką prędkość miarodajną oraz wysokie natężenie ruchu pojazdów stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ogranicza jego płynność i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. GDDKiA wskazał, że z faktu bezpośredniego przylegania nieruchomości do drogi publicznej nie wiąże się z mocy prawa możliwość ustanowienia zjazdu na działkę. Na podstawie analizy stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego nieruchomość nr ewid. [...] posiada możliwość obsługi komunikacyjnej poprzez ustanowienie pośredniego dostępu do drogi publicznej za pomocą ustanowionej na nieruchomości sąsiedniej tj. na działce nr [...] służebności drogi koniecznej z wykorzystaniem istniejącego zjazdu z [...] do tej działki. Organ dodał, że poprzedni właściciel działki nr [...] (objętej wnioskiem) jest równocześnie właścicielem działki nr [...]. Jednocześnie istnieje możliwość ustanowienia pośredniego dostępu działki nr [...] (objętej wnioskiem) do drogi publicznej [...] za pomocą ustanowionej służebności drogi koniecznej na działce nr [...] z wykorzystaniem istniejącego zjazdu z drogi do tej działki (nr [...]). Uregulowanie tej kwestii leży w gestii Strony i jest możliwe w trybie umownym lub sądowym w przypadku braku zgody właścicieli sąsiednich działek nr [...] lub [...] . II. Po przeanalizowaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] na podstawie m.in. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, ze zm. - dalej jako u.d.p.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powtórzył, że droga krajowa nr [...] jest drogą klasy GP (na spornym odcinku) i zjazdy lokalizuje się na niej tylko wyjątkowo. Zdaniem organu możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działce za pośrednictwem zjazdu indywidualnego do działki nr [...] (znajdującego się w km 015+577 strona prawa) w porozumieniu z jej właścicielami, a w przypadku ewentualnego braku takiego porozumienia, w wyniku ustanowienia (na wniosek strony postępowania) stosownej służebności drogi koniecznej. Ojciec wnioskodawcy jest jednocześnie właścicielem działki nr [...], co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wydruk z księgi wieczystej. Strona powinna w pierwszej kolejności wykorzystać zatem wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie i dopiero w ostateczności wnieść o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Występujące na omawianym odcinku drogi natężenie ruchu w 2015 r., według Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez [...] Sp. z o.o. Biuro [...], wynosiło 13.888 pojazdów na dobę, w tym udział pojazdów ciężarowych 2.672 pojazdy. Większe natężenie ruchu i jednoczesne utworzenie kolejnego zjazdu spowoduje więc ograniczenie płynności ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji. Znaczny potok pojazdów, w tym w szczególności pojazdów ciężarowych, których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nie ingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej klasy GP. Organ podkreślił także, iż każdą sprawę analizuje indywidualnie, zaś na ostatni zjazd z tej drogi w tej okolicy zgodę wydano w 2009 roku. W kwestii żądanych oględzin w terenie wskazano, iż nie zachodziła w niniejszej sprawie taka konieczność ze względu na to, że przedłożony materiał był wystarczający do wydania orzeczenia w sprawie. Strona ma przy tym na względzie wyłącznie zabezpieczenie własnego interesu, w ogóle nie bierze jednak pod uwagę konsekwencji związanych z faktem, iż wnioskowany zjazd stanowiłby znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, na co zarządca drogi krajowej nr [...] nie może pozwolić. III. Skargę na powyższą decyzję wniósł M J, kwestionując ją w całości. Rozstrzygnięciu organu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, pomimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a., poprzez: a) uznanie za wystarczające nienależytego i niedokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, niezgromadzenie w sposób wyczerpujący dowodów, a także brak przeprowadzenia oględzin na okoliczność potrzeby umiejscowienia zjazdu, jak również liczby istniejących obecnie zjazdów z ul. [...] (drogi nr [...]); b) brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych w zakresie wydania zezwolenia na zjazd; c) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na dowolnym uznaniu, iż lokalizacja zjazdu będzie stwarzała niebezpieczeństwo na drodze; d) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na twierdzeniu, iż wprowadzenie dodatkowego zjazdu spowoduje znaczne ograniczenie płynności ruchu na wyżej opisanej drodze, w przypadku gdy dotychczasowa ilość zjazdów na podanym odcinku drogi tych utrudnień nie powoduje; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 29 u.d.p. poprzez bezpodstawną i nieuzasadnioną odmowę wydania zgody na lokalizację zjazdu; b) art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 - dalej jako k.c.) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji założenie, iż Skarżący powinien dochodzić ustanowienia służebności drogi koniecznej, co w przypadku, gdy nieruchomość jest położona bezpośrednio przy drodze i można na niej zlokalizować zjazd, w sposób rażący narusza interes społeczno-gospodarczy właścicieli nieruchomości; c) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r., nr 78, poz. 483) poprzez naruszenie zasady równego traktowania jednostki przez władze publiczne w sytuacji, gdy w przypadku pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiadujących z drogą publiczną, uzyskali oni zgodę na zjazd, a w przypadku Skarżącego, bez odbycia wizji lokalnej, Organ odmówił takiej zgody. Skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Uzasadniając skargę wskazano, że organ bezzasadnie uznał ustalenia poczynione we wcześniejszym postępowaniu za wystarczające i uzasadnione. Posiłkował się stanem faktycznym z 2014 roku, chociaż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano obecny stan faktyczny, który znacząco różni się od stanu faktycznego z postępowania, które zostało wszczęte na wniosek z 2014 roku. GDDKiA niesłusznie uznał, że nie jest potrzebna wizja w terenie. Tymczasem uznaniowy charakter wydawanych decyzji nakazuje, aby organ miał odpowiednią ocenę sytuacji, w przeciwnym wypadku decyzja jest decyzją krzywdzącą, naruszającą zarówno interes stron jak i godzącą w interes publiczny, albowiem jest sprzeczna z zasadą pogłębionego zaufania, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Skarżący od początku uwzględniał kwestie bezpieczeństwa i podnosił, że z uwagi na okoliczności związane z otoczeniem zjazdu, takie jak ruch, teren zabudowany, sąsiednie skrzyżowania, przejścia dla pieszych, dodatkowy zjazd nie zaburzy porządku, bezpieczeństwa ani także przepustowości drogi. Organ dokonał oceny bezpieczeństwa posiłkując się jedynie własną wiedzą, a nie wiedzą specjalistyczną, na podstawie zebranych w poprzednim postępowaniu dowodów i ustalonych faktów. Skarżący wskazywał, że fragment drogi krajowej nr [...], na wysokości ulicy [...], znajduje się w obszarze zabudowanym, a więc co do zasady na tym odcinku drogi prędkość maksymalna wynosi 50 km/h. Co więcej, w bezpośrednim sąsiedztwie lokalizacji zjazdu znajduje się skrzyżowanie a także ostrzeżenie o urządzeniu pomiaru prędkości oraz przejście dla pieszych. Dodatkowo, większość okolicznych posesji posiada stosowny zjazd. W związku z tym, wystarczyłaby wizja lokalna, ażeby móc stwierdzić, iż ruch w tej okolicy jest prawidłowy, a została ograniczona jedynie prędkość pojazdów do stosownej prędkości, jaka jest ustalona dla ruchu pojazdów w terenie zabudowanym. Teren, na którym znajduje się działka oznaczony jest w miejscowym planie jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ dbając o bezpieczeństwo mieszkańców, powinien wprowadzić ograniczenie prędkości na omawianej drodze. To więc nie kolejny zjazd powoduje niebezpieczeństwo na drodze, ale nierozważni kierowcy, którzy przekraczają maksymalną prędkość. Uzasadniając zarzuty prawa materialnego wyjaśniono, że organ bezpodstawnie przyjął, iż lokalizacja zjazdu będzie stanowiła niebezpieczeństwo na drodze, a także spowoduje utrudnienia w komunikacji, w następstwie czego odmówił wydania zgody i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako uzasadnienie podał, iż lokalizacja zjazdu spowoduje niebezpieczeństwo i będzie zagrażała interesowi publicznemu. Sam zjazd w ocenie strony nie będzie zagrażał bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Zdecydowanie większy wpływ na bezpieczeństwo ma fakt miejsca, w którym zjazd powinien zostać zbudowany oraz parametrów technicznych. W ocenie Skarżącego, możliwą jest lokalizacja zjazdu, która nie naruszy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jeśli zostanie on zbudowany w odpowiednim miejscu oraz będzie spełniał odpowiednie parametry techniczne. Zwłaszcza, że droga krajowa, z której miałby być prowadzony, nie jest drogą szybkiego ruchu. Odcinek drogi przy którym miałby zostać umiejscowiony zjazd znajduje się w terenie zabudowanym, oznaczonym w planie miejscowym jako teren zabudowy jednorodzinnej. Lokalizacja zjazdu nie zagrozi więc bezpieczeństwu na drodze. Wydając decyzję odmowną organ powinien był wykazać, że jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego. Nie można jednak przyjąć, że odmowa udzielenia zgody na lokalizację zjazdu jest konieczna dla ochrony interesu publicznego, w sytuacji, gdy organ nie zbadał dostatecznie sprawy. Strona nie podzieliła także zapatrywania organu wskazującego, że Skarżący powinien najpierw porozumieć się z właścicielami działek sąsiednich w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej, a dopiero w razie niemożności ustanowienia drogi koniecznej wystąpić z wnioskiem o zgodę na lokalizację zjazdu. Z treści art. 145 k.c. wynika wprost, iż właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich dostępu do drogi publicznej, w sytuacji gdy nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej. Co więcej, przeprowadzenie drogi koniecznej powinno uwzględniać interes społeczno-gospodarczy. W przypadku, gdy nie ma przeciwwskazań dla wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, ustanawianie służebności drogi koniecznej, w celu korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, byłoby rozwiązaniem niedorzecznym. To właśnie ustanowienie drogi koniecznej, a nie lokalizacja zjazdu, jest rozwiązaniem ostatecznym, ponieważ służebność ta ogranicza przede wszystkim uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nieuzasadniona odmowa lokalizacji zjazdu względem Skarżącego, w przypadku gdy właściciele nieruchomości sąsiednich taką zgodę uzyskali, narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą, powinny być traktowane tak samo. Całkowicie niezrozumiałym dla Skarżącego jest fakt, iż w ocenie organu, na tej samej ulicy, w stosunku do właścicieli podobnych nieruchomości, jedni właściciele mają prawo do zjazdu a innym prawo to nie przysługuje. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest niezasadna. Sąd podziela zarówno ustalenia jak i argumentację prawną organu, które stanowiły podstawę odmownego rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego. Wbrew twierdzeniom skargi, uznać je należy za prawidłowe, jak również kompleksowo wyjaśniające istotę sporu. Przedmiot niniejszej sprawy dotyczy kontroli decyzji administracyjnych odmawiających lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi publicznej nr [...] na nieruchomość Skarżącego. W tym względzie zastosowanie znajdował art. 29 ust. 1 u.d.p. zgodnie z którym, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl zaś art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Użycie przez ustawodawcę określenia "może odmówić", przesądza, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu. Granice wskazanego uznania wyznaczają przy tym m.in. wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, akcentowane wprost w tym przepisie przez prawodawcę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] na odcinku na którym Skarżący domaga się lokalizacji zjazdu, zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Słusznie odwołał się także do treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r., wskazującego, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W odniesieniu do dróg klasy GP przepisy szczególne stawiają bardzo restrykcyjne wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie na nich zjazdów miało miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Względy bezpieczeństwa nie mogą być przy tym widziane jako li tylko kwestia dopuszczalnej prędkości maksymalnej pojazdów. Na równi z tym czynnikiem uwzględniać bowiem należy także natężenie ruchu, jego charakterystykę (zróżnicowanie), ukształtowanie drogi, w tym czynniki które w momencie orzekania przez organ potęgują, nawet potencjalnie, możliwość wystąpienia niekorzystnych zdarzeń drogowych wpływających na bezpieczeństwo użytkowników drogi jak i jej bezpośredniego otoczenia. Zdaniem Sądu organ działając w ramach uznania administracyjnego zasadnie przytoczył istotne okoliczności sprawy, jak i prawidłowo zinterpretował przepisy prawa, w szczególności art. 29 ust. 1 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. Sąd w niniejszym składzie, na skutek analizy stanu prawnego nieruchomości Skarżącego, w szczególności okoliczności jej nabycia, a także kwestii związanych z lokalizacją w tym terenie innych zjazdów indywidualnych uznaje, że realną przyczyną braku dostępu działki Skarżącego do drogi publicznej nie są odmowne decyzje GDDKiA, a błędy prawne związane z dokonanym zbyciem nieruchomości na rzecz Skarżącego w drodze darowizny przez jego rodziców, jak i jego niechęć do podjęcia starań w celu pozyskania takiego dostępu. Sąd podkreśla, iż w akcie notarialnym darowizny brak jest wyraźnego i skutecznego zapisu określającego sposób realizacji dostępu działki nr [...] do sieci dróg publicznych, która jest zbywana co prawda na rzecz krewnego, jednakże będącego prawnie odrębnym podmiotem. Prawidłowe zbycie (przekazanie) tej nieruchomości powodowałoby, iż Skarżący posiadałby obecnie dojazd do drogi publicznej, nie mając w tym względzie obecnie żadnego problemu. Sąd podziela zatem argumentację organu, że podstawowym sposobem uzyskania przez sporną nieruchomość dostępu do drogi publicznej winno być ustanowienie - w drodze umowy cywilnoprawnej lub w drodze orzeczenia sądowego - ograniczonego prawa rzeczowego (służebności drogi koniecznej) poprzez działkę nr ewid [...] lub [...]. Mając powyższe na uwadze w pełni prawidłowe jest stanowisko organu wskazujące, że skoro stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne tylko wyjątkowo (§ 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r.), to zaistnienie owej "wyjątkowości" wymaga uprzedniego realnego (nie tylko formalnego), bezskutecznego wykorzystania przez Skarżącego innych prawnych możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej. Tymi innymi możliwościami są przy tym przyznane przez prawo cywilne uprawnienie do żądania ustanowienia drogi koniecznej lub możliwości związane z zobowiązaniowym uregulowaniem dostępu do drogi przez nieruchomości sąsiednie. Sąd w ogóle nie akceptuje twierdzeń Skarżącego dotyczących braku możliwości ustalenia dopuszczalności i możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej na drodze cywilnoprawnej. Rzecz w tym, iż w niniejszej sprawie poprzedni właściciel (ojciec Skarżącego) domagał się już ustanowienia zjazdu indywidualnego (reprezentował go wówczas Skarżący). Tym samym zmiana podmiotowa po stronie właściciela spornej nieruchomości nie może być widziana jako przesłanka uzasadniająca obecnie zgodę na lokalizację żądanego zjazdu i przekreślająca wygenerowany przecież przez właścicieli nieruchomości (poprzedniego i nowego) jej stan prawny (brak wyraźnego i niewątpliwego uregulowania przy przenoszeniu własności prawa dostępu do drogi publicznej). Słusznie więc organ odsyła Skarżącego do treści art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Zarówno wcześniejsza decyzja z 2014 roku, jak i aktualnie wydane wskazują, iż nie jest możliwe zlokalizowanie zjazdu, a więc uzasadnione jest ustanowienie odpowiedniej służebności drogi koniecznej, co może i powinno zostać wykorzystane w ewentualnym postępowaniu cywilnym. Podkreślić także trzeba, iż Skarżący, mając realne szanse ustanowienia drogi koniecznej, nie może oczekiwać, iż to zarządca drogi, wbrew przesłankom związanym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, umożliwi mu lokalizację kolejnego zjazdu na tym odcinku i w ten sposób zapewnieni dostęp do drogi publiczne. W niniejszej sprawie rzecz jest bowiem nie o jakikolwiek dostęp do drogi publicznej, a o dostęp który Skarżący uznaje za pożądany i oczekiwany. Sąd jednocześnie nie znajduje podstaw do podważenia ustaleń i oceny organu orzekającego co do kwestii związanych z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej nr [...] oraz zachowania jej funkcji. Jak wcześniej wskazano, bezpieczeństwo ruchu nie ogranicza się tylko do czynnika dopuszczalnej prędkości maksymalnej, ale obejmuje również natężenie i rodzaj ruchu, ukształtowanie terenu czy ilość już funkcjonujących zjazdów. Z konsekwentnych działań organu wynika, że od 10 lat nie wydał na tym odcinku drogi nr [...] żadnej zgody na lokalizację zjazdu (zob. zestawienie w aktach), przy czym zarządca ma uprawnienie do takiego kształtowania swojej działalności, jeżeli w odpowiedni sposób wyjaśni jej zasadność. W tej sprawie Sąd podziela prezentowane argumenty GDDKiA. Trudno upatrywać w działaniu organu jakiejkolwiek stronniczości czy wręcz złośliwości. Jest rzeczą oczywistą, że każdy bezpośredni zjazd z drogi klasy GP samoistnie zwiększa ryzyko zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy chociażby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie ograniczenia liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie innego sposobu dojazdu (§ 9 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia). Lokalizacja zjazdu może nastąpić dopiero w przypadku braku możliwości uzyskania dostępu do drogi publicznej w inny sposób. Sąd podkreśla przy tym, iż nie może to być stricte formalne wypełnienie tego wymogu, a realne staranie się o pozyskanie dla działki dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie Skarżący nawet nie próbuje wykazać, iż starania takie bezskutecznie podjął. Co ważne, najbliższym jego "sąsiadem" i właścicielem nieruchomości posiadającej zjazd publiczny, są jego rodzice. To więc próby ustanowienia drogi koniecznej powinny w tym przypadku poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o wydanie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego. Na tle powyższej argumentacji organ nie przekroczył w niniejszej sprawie granic swobodnego uznania administracyjnego i wyważył słuszny interes wnioskodawcy, przyznając w tym przypadku pierwszeństwo interesowi publicznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych. Zarzuty skargi zwalczające te ustalenia i wywody są niezasadne. Zbędne było w szczególności dokonywanie oględzin działki, najbliższego skrzyżowania i innych zjazdów już zlokalizowanych wzdłuż drogi. Organy nie kwestionowały tych okoliczności. Starały się jednak wskazać Skarżącemu, iż nie mają one wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem to Skarżący powinien w pierwszej kolejności wyczerpać możliwość ustanowienia drogi koniecznej (umownego lub sądowego). Potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Jako takie może więc mieć decydujący wpływa na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1148/06). Nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 77 i art. 80 k.p.a. jak również nie uchybiono treści prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 u.d.p. Organ uwzględnił w sprawie wszystkie istotne okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej wynik także w kontekście prawidłowo uwzględnionego przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ przeanalizował aktualne badania natężenia ruchu, zbadał ilość zjazdów istniejących w terenie oraz ustalił fakt braku zgód na zjazdy od 2009 roku. Reasumując, organ mógł uznać, że budowa kolejnego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu. Słusznie przy tym zauważył, że w okolicznościach niniejszej sprawy występuje możliwość innego skomunikowania działki Skarżącego, który z niej jednak nie skorzystał. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie Skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro (jak prawidłowo podniósł organ) istnieją warunki pozwalające na zapewnienie nieruchomości innego, adekwatnego dojazdu do drogi publicznej. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM dotyczy braku jakiejkolwiek innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania. GDDKiA nie naruszył również art. 8 (a ściślej art. 8 § 1) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja, jako prawidłowo wydana, nie może naruszać zaufania obywatela do władzy publicznej. Brak jest również przesłanek do uznania, że organ naruszył zasady bezstronności, proporcjonalności lub równego traktowania. Organ zebrał w sprawie materiał dowodowy, który był niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia. Subiektywne przekonanie Strony o tym, że mogły istnieć inne, istotne a niezgromadzone dowody, które można było ustalić w drodze postulowanych oględzin, nie jest zasadne. Jak wskazano, organ był świadomy okoliczności faktycznych jakie dotyczą spornego odcinka drogi, na którym Skarżący domaga się lokalizacji zjazdu. Odniósł się do dokonanych okresowych pomiarów ruchu drogowego (wymaganych art. 20 pkt 15 u.d.p.), wyciągając poprawne wnioski wynikające z natężenia ruchu (w zasadzie niezmiennego tak w 2010 jak i 2015). Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania Skarżącego, którego to naruszenia upatruje on w przyznaniu w przeszłości innym właścicielom prawa do zjazdu indywidualnego do ich nieruchomości, zaś jemu organ prawa takiego odmawia. Nie można tego zarzutu podzielić bowiem po pierwsze każdy przypadek udzielenia zgody na zjazd indywidualny jest rozpatrywany odrębnie, po drugie, ostatnia zgoda - co niekwestionowane - została wydana w roku 2009, po trzecie, Skarżący mylnie wskazuje, iż wszyscy współwłaściciele nieruchomości leżącej przy drodze znajdują się w takiej samej sytuacji, podczas gdy prawo do lokalizacji zjazdów kształtowało się na przestrzeni lat, odmiennie w stosunku do każdego z uprawnionych. Nie jest nierównym taktowaniem sytuacja, w której organ konsekwentnie nie wydaje żadnych nowych zgód na lokalizację zjazdów, bowiem warunki bezpieczeństwa za tym aktualnie nie przemawiają. To, że 10 lat wcześniej inny podmiot otrzymał zgodę na lokalizację zjazdu nie oznacza, iż otrzymać ją teraz powinien również Skarżący. Jest to błędne pojmowanie zasady równości wobec prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.