VII SA/Wa 1552/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 r. sprawy ze skargi E. L. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w W. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki I. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę organu pierwszej instancji – Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w B. II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w W. na rzecz skarżącej E. L. kwotę 1215 zł (tysiąc dwieście piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., na podstawie art. 24 ust. 1, pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 4 ust. 2, pkt 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych ( Dz.U. z 1991 r. Nr 41, poz. 178 ze zm. ) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 lipca 2004 r. w sprawie rodzaju dyplomów i tytułów zawodowych oraz wzorów dyplomów wydawanych przez uczelnie (Dz.U. z 2004 r. Nr 182, poz. 1881 sprost. Dz.U. z 2004 r. Nr 194, poz. 2003 ) - odmówiono stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki E. L. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zgodnie z ww. rozporządzeniem, od 01 stycznia 2005 r. absolwenci studiów magisterskich są zobowiązani przedstawić dyplom z suplementem. Wnioskodawczyni przedłożyła dyplom ukończenia studiów magisterskich na Uniwersytecie [...] na kierunku pielęgniarstwo, z wymaganym suplementem z którego wynikało, że czas trwania odbytych studiów wynosił 4 lata ( 8 semestrów). Organ I instancji stwierdził, że wskazana w suplemencie ilość godzin jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomu kształcenia (Dz.U. Nr 116, poz.1004 ze zm.), które to rozporządzenie w załącznikach nr 48 i 49 określa limit godzin kształcenia magistrów na 6100 godzin (10 semestrów). Suplement do dyplomu E. L. nie potwierdza spełnienia wymaganego limitu godzin nauczania, zatem brak było podstaw prawnych – pomimo ukończenia studiów stacjonarnych – do nabycia kwalifikacji zawodowych i stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. Po rozpatrzeniu odwołania E.L., Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych stwierdzając ponadto, że decyzja organu I instancji jest zgodna z art. 7 ust.4 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej ( t.j. - Dz.U. z 2001 r. Nr 57 poz. 602 ze zm.), który to przepis został włączony w zakresie studiów licencjackich do ww. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że art. 7 ust.4 ww. ustawy nie dotyczy jej sytuacji, gdyż wymogi w nim określone stosuje się do studiów licencjackich, a nie magisterskich. Skarżąca powołała się na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie Krajowej Rady Akredytacyjnej Szkolnictwa Wyższego (Dz.U. z 1002 r. Nr 83 poz. 904), które w § 17 mówi, iż postępowanie akredytacyjne nie dotyczy kształcenia rozpoczętego przed dniem 01 stycznia 2002 r., które do zakończenia cyklu kształcenia prowadzone jest zgodnie z dotychczas obowiązującymi założeniami programowymi, tak więc w tej sprawie nie mają zastosowania standardy kształcenia określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. E. L. wskazała, że ze względu na datę rozpoczęcia studiów (październik 2001 r.), winna być ona objęta systemem kształcenia, regulowanym w ratyfikowanym przez Rzeczpospolitą Polską Europejskim Porozumieniu w sprawie szkolenia i kształcenia pielęgniarek, sporządzonym w Strasburgu dnia 25 października 1967 r. (Dz.U. z 1996 r. Nr 83 poz. 384), które w załączniku nr 1 określa, iż program ten powinien obejmować minimum 4600 godzin nauki pielęgniarstwa podstawowego, przy czym przynajmniej połowa czasu kształcenia winna obejmować kształcenie kliniczne, natomiast liczba godzin kształcenia teoretycznego i formalnego nie powinna być mniejsza od 1/3 całego programu szkolenia. Według skarżącej – skoro ww. Porozumienie dotyczy 4600 godzin kształcenia podstawowego a nie magisterskiego należałoby do godzin kształcenia odbytego na studiach doliczyć okres jej kształcenia w Medycznym Studium Zawodowego Wydziału Pielęgniarstwa w B. w latach 1997 – 2000. Skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniach obydwu uchwał nie wskazano sposobu w jaki dokonano obliczenia godzin jej kształcenia, poza stwierdzeniem, że suplement do dyplomu nie spełnia wymaganego limitu godzin nauczania. Powołane rozporządzenie z dnia 23 sierpnia 2004 r. w sprawie dyplomów i tytułów zawodowych oraz wzorów dyplomów wydawanych przez uczelnie ( Dz.U. z 1991 r. Nr 41 poz. 178 ze zm.) nie mówi o tym jak organy samorządu zawodowego winny obliczać godziny nauczania pielęgniarstwa. Skarżąca zwróciła też uwagę, że uczelnia której jest absolwentką posiadała akredytację potwierdzającą spełnianie standardów nauczania, wydaną przez Krajową Radę Akredytacyjną Szkolnictwa Medycznego w której skład wchodzą m.in. członkowie powołani spośród kandydatów zgłoszonych przez samorząd pielęgniarek i położnych. Zdaniem skarżącej, te same osoby udzielają uczelniom akredytacji, a następnie odmawiają stwierdzenia prawa wykonywania zawodu po ich ukończeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymując swoją dotychczasową argumentację wyjaśnił ponadto, że powołując art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. wskazał jedynie, że liczba godzin kształcenia w przypadku studiów licencjackich została wprost zapisana w ustawie, zatem jeśli nie ma takiego zapisu odnośnie studiów magisterskich, to zastosowanie ma cyt. wyżej rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. Organ odwoławczy wskazał też, że przepis § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie Krajowej Rady Akredytacji Szkolnictwa Medycznego wprawdzie mówi, że kształcenie rozpoczęte przed dniem 01 stycznia 2002 r., może być ukończone bez konieczności uzyskania akredytacji, to jednak kształcenie to musi odpowiadać minimalnym wymogom programowym. Zdaniem organu, powołane przez skarżącą Porozumienie w sprawie szkolenia i kształcenia pielęgniarek z dnia 25 października 1967 r. mimo, iż wskazuje ilość godzin nauki pielęgniarstwa podstawowego, to nie określa wprost, że dotyczy również studiów wyższych. Natomiast możliwość sumowania godzin kształcenia w szkołach na różnych poziomach nauczania powinna wynikać z przepisów prawnych państwa – strony Porozumienia Odnośnie sposobu obliczenia godzin kształcenia skarżącej – organ wyjaśnił – że wyliczenia dokonał poprzez porównanie liczby godzin nauczania podanych w suplemencie do dyplomu z liczbą godzin wymienioną ww. rozporządzeniu, natomiast rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 lipca 2004 r. w sprawie rodzaju dyplomów i tytułów zawodowych oraz wzorów dyplomów wydawanych przez uczelnie ( Dz.U. Nr 128, poz. 1881, ze zm.) powołano dla wykazania, że dopiero od dnia 01 stycznia 2005 r., tj. od kiedy suplement stanowi integralną część dyplomu szkoły wyższej, organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych mają możliwość sprawdzenia, czy szkoła wyższa spełnia obowiązujące standardy kształcenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest w pełni zasadna . Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Uchylając zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w B. Sąd uznał, iż wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podnieść, że zawód pielęgniarki i położnej, stosownie do treści art. 11 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej (t.j. - Dz.U. z 2001 r. Nr 57 poz. 602 ze zm.), może wykonywać osoba posiadająca prawo wykonywania zawodu stwierdzone przez właściwą okręgową radę pielęgniarek i położnych. Okręgowa rada pielęgniarek i położonych jest organem samorządu zawodowego, który do podejmowanych uchwał, m.in. w przedmiocie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu, stosuje - zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do decyzji administracyjnych. Jest to norma o charakterze ogólno-kompetencyjnym dająca organom samorządu zawodowego, wykonującym funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej, podstawę do przeprowadzenia postępowania i podjęcia uchwały będącej w istocie decyzją administracyjną. Organy samorządu zawodowego, w zakresie powierzonym im przez ustawę, wykonują zadania zlecone z zakresu administracji publicznej i zastępując w tym obszarze władzę państwową - muszą ściśle przestrzegać wyznaczonych im przepisami prawa kompetencji, których nie można domniemywać. Oznacza to, że zgodnie z art. 7 Konstytucji, mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa. Przepis art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, określa warunki jakie musi spełniać osoba, aby uzyskać prawo wykonywania zawodu pielęgniarki, są to: – posiadanie obywatelstwa polskiego, – posiadanie dyplomu ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej lub odpowiednio polskiej szkoły położnych bądź uzyskany w innym państwie dyplom uznany w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędny, zgodnie z odrębnymi przepisami, – odbycie wymaganego stażu podyplomowego, – posiadanie pełnej zdolności do czynności prawnych, – posiadanie stanu zdrowia pozwalającego na wykonywanie zawodu. Taka konstrukcja ww. przepisu oznacza, iż osobie, która spełni wszystkie wymogi określone w ust. 2, nie można odmówić stwierdzenia prawa wykonywania zawodu, a uchwała podjęta w tym przedmiocie ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, potwierdzający prawo wykonywania zawodu. Jak wynika z akt niniejszego postępowania skarżąca wraz z wnioskiem o stwierdzenie prawa wykonywania zawodu przedstawiła wszystkie dokumenty określone w art. 11 ust. 2 cyt. ustawy. Jednak ani Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w B., ani Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych nie dokonały oceny przedstawionych dokumentów zgodnie z ww. przepisem, koncentrując się wyłącznie - w sposób zupełnie nieuprawniony - na ocenie standardów kształcenia na Uniwersytecie [...]. Podkreślić trzeba, że stanowisko organów samorządu zawodowego kwestionujące dyplom ukończenia wyższej uczelni, nie znajduje żadnego umocowania w obowiązujących w tym przedmiocie przepisach. Z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej wprost wynika, iż pielęgniarka uzyskuje kwalifikacje zawodowe po ukończeniu szkoły pielęgniarskiej, którą w rozumieniu ustawy jest m.in. wyższa szkoła prowadząca kształcenie w formie studiów magisterskich jednolitych lub uzupełniających. Żaden przepis prawa nie upoważnia samorządu zawodowego do kwestionowania dyplomu wyższej uczelni, powołanej zgodnie z obowiązującymi przepisami i posiadającej uprawnienia do prowadzenia studiów wyższych. Podniesione w uzasadnieniu obu uchwał argumenty o niespełnieniu przez uczelnię wymaganych standardów nauczania, nie dają podstaw do nieuznawania indywidualnego dyplomu ukończenia takiej uczelni. Przepisy ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej nie dają też podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu wykazania, iż poziom nauczania w danej uczelni jest prawidłowy i zgodny ze standardami nauczania. Zgodnie z art. 8a tej ustawy to Krajowa Rada Akredytacyjna Szkolnictwa Medycznego - składająca się w połowie z kandydatów przedstawionych przez samorząd pielęgniarek i położnych oraz innych stowarzyszeń zawodowych - ma za zadanie m.in. ocenę spełniania przez szkołę standardów kształcenia. W przypadku stwierdzenia braku spełnienia standardów nauczania przez konkretną uczelnię, może wystąpić do ministra właściwego do spraw zdrowia z wnioskiem o cofnięcie akredytacji. Tą drogą samorząd pielęgniarek i położonych może więc wywierać wpływ na uczelnie wyższe w celu zmiany standardów nauczania. Jednakże nawet ewentualne cofnięcie akredytacji danej uczelni nie może mieć wpływu na wydane uprzednio dyplomy ukończenia studiów na tej uczelni. Na marginesie należy wskazać, że Uniwersytet [...] figuruje na liście uczelni akredytowanych co oznacza , że uczelnia ta spełniła standardy kształcenia, w tym wymogi programowe określone odrębnymi przepisami ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej (art. 8a ust. 6 pkt 1-3). Zdaniem Sądu administracyjnego, brak było podstaw prawnych do stawiania kandydatom ubiegającym się o prawo wykonywania zawodu pielęgniarki lub położnej innych wymagań aniżeli określone w cytowanej ustawie, która nie przewiduje w ogóle sytuacji poddawania w wątpliwość kwalifikacji wykazanych odpowiednimi dyplomami wyższych uczelni. Wprowadzenie przez samorząd zawodowy nowych wymogów dotyczących standardów nauczania w wyższej uczelni prowadzi do dowolności, na którą nie może być miejsca w kwestii przyznawania uprawnień zawodowych. W szczególności nie może stanowić podstawy prawnej decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia prawa wykonywani zawodu pielęgniarki lub położnej, powołane w obu decyzjach, rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia (Dz. U. nr 116, poz. 1004 ze zm.), ponieważ nie jest to ani akt kompetencyjny dla samorządu, ani też przepis prawa materialnego do którego wprowadzenia lub stosowania samorząd jest zobowiązany. Przedstawiony więc przez skarżącą dyplom ukończenia jednolitych studiów magisterskich na Uniwersytecie [...] i uzyskanie tytułu magistra pielęgniarstwa oznacza, iż spełniła ona warunki określone w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej i nie było podstaw do podjęcia uchwały o odmowie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu. W tej sytuacji Sąd uznał, iż odmowne decyzje organów samorządu zawodowego należało uchylić, jako wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. przepisów ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.