VII SA/Wa 1552/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P D na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy Dz. U. z 2016 r. poz. 23) dalej k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2016 r., Nr [...] znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...].07.2013 r., Nr [...], znak: [...], nakładającej na P D jako inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu na posesji przy ul. [...] we [...] - w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne, 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] nałożył na P D - inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu na posesji ul. [...] we [...] - w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie stanie się ostateczne. [...] WINB decyzją z dnia [...].12.2013 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB dla miasta [...] z dnia [...].07.2013 r., w zakresie określającym termin i ustalił nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia [...].04.2014 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu [...] sierpnia 2013 r. do Inspektoratu [...] WINB wpłynął wniosek P D z dnia [...] lipca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...].07.2013 r. Pismem z dnia [...].10.2013 r., znak: [...],[...] WINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. W dniu [...].11.2013 r., do organu wojewódzkiego wpłynęło, złożone w ustawowym terminie, odwołanie P D od decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]. Rozpatrując przedmiotową sprawę organ wojewódzki stwierdził, że tryb odwoławczy ma w przepisach Kpa pierwszeństwo przed trybem nadzoru jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa. Wobec powyższego [...] WINB zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego a po rozpatrzeniu odwołania P D od tej decyzji, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W dniu [...] kwietnia 2014 r. do [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wpłynął ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...].07.2013 r. nr [...] Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. [...]WINB po rozpoznaniu ww. wniosku odmówił P D wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (datą wpływu do [...]WINB - [...] sierpnia 2014 r.) P D ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W ww. podaniu Pan D zażądał również wstrzymania wykonania decyzji tut. organu, którą utrzymano w mocy decyzję PINB. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2014 r. tut. organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego jw sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Powyższe rozstrzygnięcie [...] WINB z dnia [...] września 2014 r. zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...]. P D kolejnym podaniem z dnia [...].12.2013 r" wniósł do GINB o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...].12.2013 r., Nr [...] Pismem z dnia [...].02.2016 r., znak: [...], zawiadomiono o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2013 r., Nr [...], uchylającej decyzję organu powiatowego z dnia [...].07.2013 r., w zakresie określającym termin i ustalającej nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia [...].04.2014 r., a w pozostałym zakresie utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazane postępowanie zostało zawieszone postanowieniem GINB z dnia [...].02.2014 r., znak: [...] i do chwili obecnej nie zostało podjęte. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. P D zastępowany przez adw. A W po raz kolejny wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. [...] WINB postanowieniem z dnia [...].03.2016 r., Nr [...], znak: [...], odmówił P D wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], znak: [...], nakładającej na P D jako inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu na posesji przy ul. [...] we [...] — w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne, 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2016 r., Nr [...]. wskazał w uzasadnieniu, że zajęte przez [...] WINB w postanowieniu z dnia [...].03.2016 r. jest prawidłowe. W stosunku do decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...].07.2013 r. organ nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, gdyż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie ma obecnie samodzielnego bytu prawnego. Dlatego też zastosowanie w niniejszej sprawie art. 61 a § 1 Kpa, z uwagi na wystąpienie "innych uzasadnionych przyczyn", jest w pełni uzasadnione. P D, zastępowany przez adw. A W zaskarżył w/w postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzucając mu: Naruszenie art 61a § 1 kpa wyrażający się: w przyjęciu przez organ administracyjny, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, ponieważ [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego co do zasadności decyzji PINB Nr. [...] wypowiedział się już jako organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji PINB Nr. [...], podczas gdy instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uregulowana w art. 156 kpa odnosi się przede wszystkim do decyzji ostatecznych w związku z czym zakłada z mocy prawa uprzednie wyczerpanie możliwości zaskarżenia decyzji organu I instancji; postępowanie odwoławcze jest postępowaniem niezależnym od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej a skorzystanie z możliwości wniesienia odwołania nie zamyka drogi do skierowania wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji; zakres argumentacji podnoszony w odwołaniu od decyzji PINB Nr. [...] oraz we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2016 roku nie jest tożsamy, w przyjęciu, że organ I instancji nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, gdy rozstrzygnięcie PINB nie ma samodzielnego bytu prawnego, podczas gdy w skierowanym zażaleniu z dnia [...] marca 2016 roku Skarżący napisał wprost, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odnosił się zarówno do decyzji PINB Nr. [...] jak i do decyzji [...]WINB Nr. [...]; we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] stycznia 2016 roku Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji PINB Nr. [...] z dnia [...] lipca 2013 roku utrzymanej w mocy decyzji [...]WINB Nr. [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku za wyjątkiem określenia terminu do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który to termin został określony przez organ odwoławczy na [...] kwietnia 2014 roku; organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności winien zostać uznany Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego a nie [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 j.t.) dalej ppsa. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2016 r., Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...].07.2013 r., Nr [...], nakładającej na P D jako inwestora robót budowlanych obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy rozstrzygnięcie w sprawie stanie się ostateczne, 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Z akt sprawy wynika, że powyższa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] została uchylona decyzją [...] WINB z dnia [...].12.2013 r., Nr [...] jedynie w zakresie określającym termin, a w pozostałym zakresie utrzymana w mocy. W stosunku do decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2013 r., Nr [...] również złożono wniosek o stwierdzenie nieważności. Istotą sporu w kontrolowanej sprawie była prawna dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania przez organ postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji w okolicznościach faktycznych i prawnych powyżej opisanych na podstawie art. 61 a §1 K.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6,poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w ari 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a §1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisać prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Orzekający w sprawie Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że stanowisko zajęte przez [...] WINB w postanowieniu z dnia [...].03.2016 r. jest prawidłowe. W stosunku do decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...].07.2013 r. organ nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, gdyż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie ma samodzielnego bytu prawnego. Dlatego też zastosowanie w niniejszej sprawie art. 61 a § 1 Kpa, z uwagi na wystąpienie "innych uzasadnionych przyczyn" było w pełni uzasadnione. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odnosił się zarówno do decyzji PINB Nr. [...] jak i do decyzji [...]WINB Nr. [...] oraz że zakres argumentacji podnoszony w odwołaniu od decyzji PINB Nr. [...] oraz we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2016 roku nie jest tożsamy sąd zauważa, że żądanie zawarte we wniosku z dnia [...].01.2016 r. odnosiło się do decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i to odniesienie zostało potwierdzone przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie P D reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika, który w trakcie licznie inicjowanych postępowań zmieniał swoje wnioski w sposób trudny do ich interpretacja, a następnie zarzucał błędne odczytanie woli Strony. Nie można jednak w tym przypadku przyznać racji pełnomocnikowi, gdyż na gruncie niniejszej sprawy organ wystąpił z pismem, w którym zwrócono się o uszczegółowienie złożonego wniosku (zażalenia). Udzielono konkretnej odpowiedzi, która pozwalała na podjęcie dalszych czynności zgodnie z jej wskazaniami, przeciwnie do tego co aktualnie wskazywane jest w skardze. Ponadto Sąd zauważa, że Skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2013 r., Nr [...] a wniosek ten doprowadził do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Następnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...].12.2013 r. zostało zawieszone postanowieniem GINB z dnia [...].02.2014 r., znak: [...], z uwagi na wcześniejsze wniesienie skargi do WSA we Wrocławiu na ww. decyzję. WSA we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 7.11.2014 r., sygn. II SA/Wr 84/14, oddalił skargę na decyzję [...] WINB z dnia [...].12.2013 r a NSA wyrokiem z dnia 4.11.2016 r. II OSK 558/15 oddalił skargę kasacyjną P D na w/w wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7.11.2014 r., sygn. II SA/Wr 84/14 przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obejmującego budynek hotelu z przyłączami. Podsumowując należy stwierdzić, że przedstawiony całokształt sprawy uzasadniał utrzymanie w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2016 r., Nr [...]. znak: [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...].07.2013 r., Nr [...], znak: [...], nakładającej na P D jako inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu na posesji przy ul. [...] we [...]. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.