VII SA/Wa 1553/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Stawecki ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. R. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej również "[...]WINB", decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania R. G., zwanego dalej również "inwestorem", od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z [...] lutego 2017 r., znak: [...], nakazującej inwestorowi przywrócenie budynku do stanu poprzedniego, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., zwanego dalej również "PINB", w dniach 30 sierpnia 2016 r. oraz 4 listopada 2016 r. ustalono, że na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie byłego [...], w gminie G., znajduje się budynek inwentarski, konstrukcji murowanej, parterowy, niepodpiwniczony, posadowiony na fundamentach kamiennych z dachem o konstrukcji stalowej, dwuspadowym krytym płytami azbestowo-cementowymi (eternit). Ww. budynek posiada wymiary zewnętrzne ok. 15,40 m (szerokości) i ok. 53 m (długości) i jest usytuowany w odległości ok. 13 m od granicy działki sąsiedniej o nr ewid. [...] (wyznaczonej przez istniejące ogrodzenie pomiędzy działkami). W toku czynności kontrolnych ustalono, że w ww. budynku wykonano roboty budowlane polegające na zamontowaniu wrót drzwiowych dwuskrzydłowych w ilości 2 szt., wykonaniu zadaszenia nad wysuniętą częścią ściany zewnętrznej z osadzonymi wrotami, częściowym zabetonowaniu istniejących otworów wentylacyjnych w ścianach zewnętrznych podłużnych, wzmocnieniu istniejących otworów drzwiowych poprzez wypełnienie ubytków betonem, zabezpieczeniu dwóch otworów w połaci dachowej płytami przezroczystymi wraz ze wzmocnieniem otworów łatami drewnianymi, montażu przegród stanowiskowych w ilości 76 szt., wykonaniu odgrodzenia pomiędzy stanowiskami a korytarzem paszowym. 3. W dalszym toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją nr [...] z [...] lutego 2017 r., nakazał inwestorowi doprowadzenie ww. budynku określonego jako stodoła "biała" i zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], do stanu poprzedniego poprzez zdemontowanie przegród stanowiskowych oraz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Organ powiatowy wydał powyższą decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor wykonał roboty budowlane przystosowujące dawny budynek stodoły do funkcji obory, wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] czerwca 2002 r., zwanego dalej "miejscowym planem". W związku z powyższym organ stwierdził, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej skutkującej koniecznością zastosowania sankcji określonych w art. 51 ust. l pr.bud. W sytuacji już wykonanych robót budowlanych, właściwy organ nadzoru budowlanego nie wstrzymuje robót na podstawie art. 50 ust. 1 pr.bud., lecz na podstawie art. 51 ust. 7 pr.bud. stosuje odpowiednio przepisy art. 51 pr.bud. Odesłanie do ostatnio wymienionego przepisu oznacza, że odnosi się on również do przypadku, gdy roboty budowlane wykonano niezgodnie z przepisami. W rozpoznawanej sprawie brak jest możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych przystosowujących dawny budynek stodoły do funkcji obory, ponieważ wystąpiła niedająca się usunąć niezgodność z przepisami, w tym przypadku z ustaleniami miejscowego planu. Z ww. względu, w ocenie PINB, niezbędne stało się zastosowanie art. 51 ust. l pkt 1 pr.bud. 4. Pismem z 14 marca 2017 r. odwołanie od ww. decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył inwestor. Inwestor zaskarżył powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie: § 42 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że budynek stodoły "białej" zlokalizowany na działce o nr ewid. [...] jest posadowiony w granicach "ścisłej ochrony konserwatorskiej", w ramach których obowiązuje całkowity zakaz jakiejkolwiek działalności inwestycyjnej, w sytuacji gdy ww. budynek jest w rzeczywistości posadowiony w strefie "ochrony konserwatorskiej", w odniesieniu do której możliwe jest prowadzenie działalności inwestycyjnej, za wyjątkiem uciążliwej działalności inwestycyjnej; art. 80 k.p.a. w postaci dokonania dowolnej, a nie swobodnej oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkującego niewłaściwym ustaleniem rzeczywistego przeznaczenia budynku stodoły "białej", co doprowadziło do niewłaściwego uznania przez organ pierwszej instancji, że ww. budynek nie spełniał w przeszłości funkcji i nie może być w dalszym ciągu użytkowany jako obora dla bydła; art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co przybrało postać pominięcia lub braku oceny przez organ pierwszej instancji zeznań samego odwołującego się oraz dowodów złożonych przez odwołującego się, w postaci pisemnych oświadczeń osób trzecich, które potwierdzały, że budynek stodoły "białej" był użytkowany jako budynek przeznaczony m.in. do hodowli bydła. 5. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wydał ww. decyzję na podstawie art. art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 7a pr.bud. ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie – należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ocenie organu ww. zakres wykonanych robót odpowiada przytoczonej definicji ustawowej przebudowy. Zatem, w dacie orzekania przez organ powiatowy realizacja spornej przebudowy nie musiała zostać poprzedzona zgłoszeniem ani uzyskaniem stosownego pozwolenia. Niemniej jednak realizacja inwestycji niewymagającej uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia zamiaru jej realizacji nie zwalnia organu nadzoru budowlanego z obowiązku badania jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenie, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z częścią graficzną tego planu przedmiotowy budynek znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. Z kolei zgodnie z § 42 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej nie dopuszcza się żadnej działalności inwestycyjnej. Wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie spornego budynku stanowiły działalność inwestycyjną i jako takie były zabronione postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych przebudowa obiektu budowlanego, nadetnie wymagająca pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, ale zrealizowana wbrew postanowieniom planu miejscowego jest innym przypadkiem samowoli budowlanej podlegającej art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ar. 51 ust. 7 pr.bud. W ocenie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego należało zbadać okoliczność, czy wykonane roboty doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania spornego budynku. W przypadku wykonania robót budowlanych doprowadzających do zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego (sposobu użytkowania budynku) organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 pr.bud. Organ powiatowy uznał, że przedmiotowy budynek pierwotnie pełnił funkcję stodoły (tzw. stodoła biała). Jednak, zdaniem [...]WINB okoliczność ta nie została bezspornie wyjaśniona. Okoliczności, na które powołuje się skarżący mogą wskazywać, że pierwotnie ww. budynek mógł przynajmniej w części pełnić funkcję obiektu inwentarskiego. Dopiero bezsporne ustalenie, że w sprawie doszło do zmiany (na skutek wykonanych robót budowlanych) sposobu użytkowania obiektu budowlanego mogło prowadzić do nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Ponadto, w ocenie organu wojewódzkiego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powiatowy powinien przede wszystkim ustalić, czy wykonane w obiekcie roboty mogą być zaakceptowane przez konserwatora zabytków i czy są sprzeczne z przepisami planistycznymi, gdyż należy wyjaśnić, co oznacza wskazany w planie termin "działalność inwestycyjna" i czy roboty wykonane w obiekcie mają znamiona tej działalności. Ponadto, organ powiatowy powinien odnieść się do znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia technicznego z marca 2017 r., w którego treści ujęto, że konstrukcja przedmiotowego budynku wskazuje na jego przeznaczenie inwentarskie. Powyższe prowadzić musi do wniosku, że skarżona decyzja została wydana naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. 6. Nie godząc się z powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. R., zwany dalej "skarżącym", wnosząc o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia w całości, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] lutego 2017 r. Skarżący jest właścicielem działki o nr ewid. [...], obręb [...], gm. G., stanowiącej zabytkowy zespół parkowo-pałacowy w Brzeźnie, graniczącej z działką nr ewid. [...]. W ocenie skarżącego rzeczywisty zakres robót dokonanych przez inwestora był szerszy, niż to wynika z ustaleń w czasie kontroli przez pracowników PINB. W czasie robót budowlanych wykonano nowe dwa otwory drzwiowe w ścianach szczytowych oraz jeden nowy otwór w ścianie bocznej stodoły oraz podwyższono otwory drzwiowe w dwóch ścianach szczytowych budynku, co wynika z porównania zdjęć budynku stodoły w chwili wykonywania operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę i zdjęć, które wykonali pracownicy PINB. Zdaniem skarżącego, organ błędnie ocenił materiał dowodowy w sprawie, naruszając tym samym art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. 7. Odpowiadając w dniu 20 lipca 2017 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 9. Przed dokonaniem oceny zgromadzonego w sprawie materiału co do meritum Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę fakt, że rozpatrywana skarga została wniesiona po 1 czerwca 2017 r. (datowana 2 czerwca 2017 r., data wpływu do Sądu - 12 czerwca 2017 r.). Nastąpiło to zatem już po wejściu w życie przepisów rozdziału 3a (Sprzeciw od decyzji) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznaczałoby to, że skarżący nie miał prawa wnieść skargi, lecz powinien wnieść sprzeciw od kwestionowanej decyzji organu drugiej instancji. Była to bowiem decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a p.p.s.a. stanowi przecież, że "od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej ‘sprzeciwem od decyzji’." Należy wszakże mieć na względzie fakt, że w pouczeniu kończącym decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r. mowa jest – całkowicie zasadnie - o skardze do sądu jako dostępnym środku zaskarżenia decyzji. Jednocześnie przepisy przejściowe, zamieszczone w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 poz. 935), nie odnoszą się do rozpatrywanego stanu prawnego. Art. 16 ustawy nowelizującej przewiduje, że "do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a–96n ustawy zmienianej w art. 1." Przepis ten nie może być zastosowany, gdyż zaskarżona decyzja została wydana przed wejście w życie omawianych przepisów o sprzeciwie. Postępowanie administracyjne zostało więc zakończone. Z kolei, art. 17. ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że "do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym". I ten przepis nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż postepowanie sądowo administracyjne zostało wszczęte po dniu wejścia w życie nowych przepisów, tj. po 1 czerwca 2017 r. Biorąc pod uwagę brak przepisu przejściowego, którego zakres zastosowania obejmowałby rozpatrywaną sprawę, a jednocześnie treść pouczenia zawartego w kwestionowanej decyzji, a wreszcie fakt, że pismo zatytułowane "Skarga do Sądu ..." wpłynęło w ciągu 30 dni od doręczenia stronie kwestionowanej decyzji, a nie 14 dni (jak w przypadku sprzeciwu), Sąd stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi (nowymi) przepisami (art. 64a i nast. p.p.s.a.) środek zaskarżenia wykorzystany przez stronę należy uznać za sprzeciw, a nie skargę, przy jednoczesnym uznaniu, że warunki wniesienia sprzeciwu zostały dochowane, gdyż skarżący działał zgodnie z pouczeniem organu. W tym zakresie Sąd kierował się zasadą wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1326/17. W opinii Sądu odrzucenie skargi miałoby charakter zbytniego formalizmu i godziłoby w prawo do sądu przysługujące stronie działającej w myśl pouczenia zawartego w decyzji drugiej instancji. 10. Prowadząc postępowanie zainicjowane wniesionym środkiem zaskarżenia, Sąd rozpatrywał go zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Sąd zobowiązany zatem był ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek ocenić, czy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu pierwsza z przesłanek prawidłowości decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Wbrew argumentom przestawionym przez inwestora w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] lutego 2017 r. W opinii Sądu nie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny całości materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że jeśli nie liczyć przedłożonych organowi przez inwestora oświadczeń osób trzecich, żadne inne okoliczności nie potwierdzają tezy, że budynek "białej" stodoły był użytkowany wcześniej jako obora dla bydła. Konstrukcja i charakterystyczne cechy ww. budynku sugerują wyraźnie, że został on zaprojektowany i z pewnością przez wiele lat był użytkowany jako stodoła. Świadczą o tym takie cechy, jak oryginalna konstrukcja wrót wejściowych, wykonanie otworów wentylacyjnych w ścianach zewnętrznych, w celu zapewnienia lepszego dostępu powietrza do zgromadzonego w budynku siana lub słomy tak, aby następowało ich wysychanie, a nie gnicie. W trakcie prowadzonego postępowania nie wykazano również, aby przegrody między stanowiskami dla zwierząt i tzw. korytarzem paszowym były wykonane wcześniej niż roboty budowlane zrealizowane przez inwestora. Podobnie rzecz ma się z kanałami odprowadzającymi gnojowicę ze stanowisk dla zwierząt do zewnętrznych zbiorników. Przeciwnie, zebrane w sprawie materiały potwierdzają, że w latach poprzedzających inwestycje podjęte przez R. G. w przedmiotowym budynku przechowywano siano oraz sprzęt rolniczy. Należy też wziąć pod uwagę, że nawet gdyby w okresie wykorzystywania przedmiotowego budynku przez Państwowe Gospodarstwo Rolne B. przez pewien czas budynek miał charakter obory lub chlewni, to takiego epizodu nie powinno się uznawać za "stan poprzedni" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Opisana wyżej konstrukcja budynku, a także funkcje całej zabudowy (tj. proporcja wielkości istniejących wcześniej obór oraz budynków przeznaczonych na stodoły gromadzące odpowiednią ilość siana i słomy), wyraźnie wskazują, że stanem oryginalnym i podstawowym było wykorzystywanie tego budynku jako stodoły. Wobec ustalonych okoliczności organ powiatowy miał podstawę przyjąć, że oświadczenia osób trzecich przedstawione przez inwestora, według których w okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej budynek był użytkowany jako obora, nie mogą być uznane za dowód przesądzający w sprawie. Oświadczenia te zostały bowiem złożone przez pracowników zatrudnionych przez inwestora lub przez członków ich rodzin. W związku z powyższym nie ma podstaw, aby uznać, że organ pierwszej instancji przekroczył zakres swobodnego uznania przy ocenie okoliczności faktycznych wynikających ze zgromadzonego materiału, a zwłaszcza, że dokonał oceny dowolnej. Tym samym, zarzuty formułowane przez inwestora w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazujące na naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należało uznać za bezpodstawne. Po wnikliwej analizie zgromadzonego materiału Sąd podziela opinię organu pierwszej instancji co do stanu faktycznego sprawy. Tym samym, należy uznać, że w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. W aktach sprawy oprócz zarzutów inwestora dotyczących art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie ma dowodów na naruszenie innych przepisów postępowania, zwłaszcza co do doręczania pism, udziału stron w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa procesowego w inny sposób. Przeciwnie, zdaniem Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sposób zgodny z art. 8 k.p.a., a mianowicie dokonując wszelkich czynności tak, aby budzić zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Nie ma też podstaw, aby twierdzić, że w omawianym zakresie organ pierwszej instancji uchybił ustawowym i konstytucyjnym zasadom proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (mimo że obecne brzmienie art. 8 ust. 1 k.p.a. obowiązuje dopiero od 1 czerwca 2017 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji). 11. Organ drugiej instancji nie wykazał w uzasadnieniu własnej decyzji ani też w wytycznych sformułowanych w związku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organu pierwszej instancji, że w sprawie pozostały do wyjaśnienia takie okoliczności, które mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podniesiony przez organ pierwszej instancji zarzut sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizowanej inwestycji, polegającej na przebudowie stodoły w oborę wymagał zastosowania przepisów materialnoprawnych, a nie przepisów postępowania. Podobnie zarzuty inwestora dotyczące naruszenia § 42 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu błędnej interpretacji przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z wprowadzeniem "ścisłej ochrony konserwatorskiej" odnoszą się również do przepisów materialnoprawnych. Te zaś nie mogą być podstawą wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ponownym postępowaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie zobowiązany do ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Możliwe jest również ponowne wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pod warunkiem wszakże, iż organ odwoławczy wskaże na jednoznaczne naruszenie przepisów postępowania oraz konkretne okoliczności faktyczne sprawy, które nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji, mimo że mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i których jednocześnie organ odwoławczy nie jest w stanie wyjaśnić działając na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Inaczej mówiąc, aby ponownie wydać decyzję kasatoryjną organ odwoławczy ma obowiązek jednoznacznie wskazać przesłanki takiego rozstrzygnięcia. 12. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.