VII SA/Wa 1556/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2006 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpatrzenia decyzji o odmowie wstrzymania użytkowania stacji paliw skargę oddala. VII SA/Wa 1556/05 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 r. wydanym na podstawie art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm. ) oraz art. 123 kpa po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika [...] Spółka z o. o. odmówił wstrzymania użytkowania stacji paliw położonej w Ł. przy zbiegu ulic K. i W. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że pismem z dna [...] września 2000 r. pełnomocnik [...] Spółka z o. o. domagał się zakazania użytkowania firmie [...] Spółka z o. o. użytkowania wyżej wskazanej stacji paliw oraz podjecie działań w celu nałożenia na osoby odpowiedzialne za rozpoczęcie działalności na powyższej stacji kary grzywny zgodnie z art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał analizy stanu prawnego związanego z funkcjonowaniem stacji i wskazał, że inwestor firma [...] Spółka z o. o. zawiadomił Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zakończeniu prac budowlanych stacji paliw wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] i wniósł o wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie tego obiektu. W związku ze skargą wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] o pozwoleniu na budowę, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 października 1999 r. w sprawie o sygn. IV S.A. 1336/99 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] utrzymującej decyzję o pozwoleniu na budowę w mocy . Następnie Burmistrz Miasta i Gminy [...]decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. udzielił [...] Spółka z o. o . pozwolenia na użytkowanie stacji paliw. Odwołanie od tej decyzji złożył [...] Spółka z o. o. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2000 r. zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ważności decyzji o pozwoleniu na budowę uznając, iż jest to zagadnienie wstępne o jakim mowa w art. 97 § 4 kpa. Z analizy tej organ wyprowadził wniosek, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]grudnia 1999 r. udzielająca [...] Spółka z o. o . pozwolenia na użytkowanie stacji paliw pozostaje w obrocie prawnym do czasu uchylenia jej przez organ II instancji ,co w tej sytuacji stanowi o braku możliwości prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zgodnie z art. 82 ust 1 Prawa budowlanego w sprawach związanych z pozwoleniem na użytkowanie obiektu budowlanego właściwymi są organy administracji architektoniczno- budowlanej. Wskazał, że inwestor [...] Spółka z o. o . dopełnił obowiązków wynikających z Prawa budowlanego , koniecznych do uzyskania pozwolenia na użytkowanie stacji paliw . Było to min. in. przedmiotem poprzednio prowadzonych przez Powiatowego Inspektora postępowań w ramach nadzoru budowlanego, które zakończyły się decyzjami z dnia [...] września 1999 r. odmawiającą wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz z dnia [...] czerwca 2000 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmian realizacji stacji paliw w Ł. i zasadności dopuszczenia do eksploatacji. Zażalenie na to postanowienie złożył pełnomocnik [...] Spółka z o. o. wnosząc o jego uchylenie i zakazanie [...] Spółka z o. o . użytkowania przedmiotowej stacji paliw, nadto o podjęcie działań w celu nałożenia na osoby odpowiedzialne za rozpoczęcie działalności na powyższej stacji kary grzywny zgodnie z art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego . W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że zgodnie z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego [...] Spółka z o. o. mogła przystąpić do użytkowania stacji paliw dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie a takiej decyzji inwestor nie posiada . Podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdząc, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...]z dnia [...] grudnia 1999 r. udzielająca [...] Spółka z o. o . pozwolenia na użytkowanie stacji paliw pozostaje w obrocie prawnym "wykazał brak wiedzy o podstawowych zasadach prawa administracyjnego. Działalność stacji paliw bez ostatecznego pozwolenia na użytkowanie narusza prawo i może prowadzić zdaniem odwołującego się do katastrofy budowlanej. Wniósł także o podjecie działań w celu nałożenia na osoby odpowiedzialne za rozpoczęcie działalności stacji paliw kary grzywny stosownie do art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżone postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]stycznia 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji . W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał niewłaściwej oceny stanu prawnego i faktycznego. Rozpatrzył, bowiem wniosek, co do meritum tymczasem jak sam podniósł nie posiadał kompetencji do takiego działania. Z ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) nie wynikało upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do działania w kwestiach związanych z udzielaniem, bądź nie udzielaniem pozwolenia na użytkowanie, jak również jego zakazaniem. Do właściwości nadzoru budowlanego należała jedynie kontrola samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Postępowanie takie mogło dotyczyć jednak wyłącznie obiektów wcześniej przyjętych do legalnego użytkowania. Organ wskazał także na uchybienie natury procesowej, gdyż zgodnie z art. 104 kpa tylko decyzją można załatwić sprawę, co do istoty a w sprawie wydano postanowienie, które służy do załatwiania zagadnień proceduralnych wynikłych w toku postępowania. Poza tym podniósł, że wadliwe było uznanie, iż przedmiotowa stacja paliw została przyjęta do użytkowania decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...]. Tylko, ostateczna decyzja rodzi określone prawa i obowiązki. Wniesienie odwołania od w/w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stwarzało taki stan prawny, że zostało wstrzymane jej wykonanie, co czyniło uprawnionym stwierdzenie, że decyzja nie wywołała skutków prawnych. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zgodnie z art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego z 1994 r. powinien był podjąć odpowiednie działania. Natomiast w związku ze zmianami przepisów Prawa budowlanego, w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego, w sprawie należy przeprowadzić postępowania wyjaśniające w całości, co znalazło wyraz w rozstrzygnięciu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł inwestor [...] Spółka z o. o. domagając się jej wyeliminowania . Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono, iż wydane zostało z obrazą podstawowych zasad postępowania administracyjnego w zakresie m.in. praworządności ( art. 6 i art. 7 kpa ) , czynnego udziału stron ( art. 10 kpa) , szybkości postępowania ( art. 12 kpa) a także błędną interpretację stanu faktycznego i prawnego . W skardze wskazano na brak zawiadomienia inwestora o wszczęciu postępowania, co skutkowało niemożnością ustosunkowania się strony co do treści wniosku. Poza tym wskazano, iż w sprawie nastąpiło rażące naruszenie terminu rozpatrzenia odwołania, gdyż od dnia wpłynięcia zażalenia upłynęło prawie 5 lat. W ocenie skarżącego [...] Spółka z o. o. nie miał legitymacji procesowej do wniesienia o wstrzymanie użytkowania stacji bowiem art. 59 ust 7 Prawa budowlanego stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest jedynie inwestor . Ustalenie przez organ odwoławczy, że zażalenie złożyła osoba nie będąca stroną skutkować powinno umorzeniem postępowania odwoławczego. W ocenie skarżącego decyzja organu I instancji była prawidłowa, bo oparta na ustaleniu braku własnej kompetencji, natomiast decyzja organu odwoławczego wydana po prawie 5 latach zapadła z obrazą fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 83 ust 1 Prawa budowlanego ( Dz. U . z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należały zadania i kompetencje, o których mowa w art. 48, art. 50, art. 51, art. 62 ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71 ust. 3, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a), art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. tej ustawy . Przepis art. 82 ust 1 Prawa budowlanego określał właściwość organów administracji architektoniczno-budowlanej i stanowił, że do właściwości tych organów należą sprawy określone w ustawie i nie zastrzeżone do właściwości innych organów. Natomiast art. 93 ust 7 Prawa budowlanego stanowił, że kto użytkuje obiekt budowlany bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, podlega karze grzywny. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy należy stwierdzić , że prawidłowe było uznanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (przyznał to zresztą organ I instancji ), iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał kompetencji do orzekania w przedmiocie wstrzymania bądź odmowy wstrzymania użytkowania przedmiotowej stacji paliw . Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego otrzymując przedmiotowy wniosek [...] Spółka z o. o. powinien skierować go do organu właściwego w tym zakresie. Tymczasem jak słusznie zauważył organ odwoławczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył wniosek merytorycznie, odmawiając wstrzymania użytkowania stacji. Przyjął przy tym całkowicie błędne rozumowanie, iż nieostateczna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. udzielająca [...]Spółka z o. o . pozwolenia na użytkowanie stacji paliw rodzi skutki prawne w postaci legalności użytkowania obiektu. Nie ulega wątpliwości, iż powoływanie się na skutki prawne wynikające z decyzji kształtującej odpowiednie uprawnienia strony możliwe jest ( co do zasady ) dopiero w przypadku gdy decyzja stanie się ostateczna . Zatem samo postanowienie organu I instancji, a zwłaszcza jego uzasadnienie zostało wydane z naruszeniem prawa i było dla inwestora potwierdzeniem legalności użytkowania obiektu, czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nie mógł . Nadto zasadnie zauważył organ odwoławczy, iż wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia (zasadniczo służącego do rozstrzygania zagadnień wynikłych w toku postępowania ) pozostaje w sprzeczności z jego sentencją będącą rozstrzygnięciem o istocie sprawy . Odnosząc się do zarzutów skargi podnoszących niemożność obrony przez inwestora swoich praw przez pozbawienie udziału w postępowaniu wskazać należy, iż stanowią one argument za uchyleniem rozstrzygniecia organu I instancji i powtórzenia postępowania w całości . Zasadnie skarżący podnosi, iż rozpatrzenie odwołania przez organ II instancji od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2001 r. nastąpiło z rażącym przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 35 § 3 kpa . Tym niemniej stwierdzić trzeba, iż zaskarżone postanowienie rozstrzygało sprawę w sposób korzystny dla inwestora a z jego wydaniem nie wiązały się negatywne dla inwestora skutki . Nadto zauważyć należy, że kwestia legalności pozwolenia na wybudowanie stacji będzie dopiero przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wszystkie te okoliczności a zwłaszcza zmiana kompetencji organów nadzoru budowlanego, świadczą o tym że prawidłowe było rozstrzygniecie organu odwoławczego, który uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] stycznia 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji . Sprawa wymaga zbadania od początku, przy zastosowaniu znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego i reguł procesowych wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego zapewniających w jego toku czynny udział stron. Tym samym skoro zarzuty skargi okazały się chybione to Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) skargę - jako nieuzasadnioną - oddalił.