VII SA/Wa 1556/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. [...] Sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę W dniu [...] marca 2016 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek inwestora - [...], o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami doziemnymi na działkach nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...] przy ul. [...] . Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], znak: [...], Starosta [...], na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej k.p.a., oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1798), zawiesił z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami doziemnymi na działkach o nr ew.: [...], położonych w miejscowości [...], przy ul. [...] oraz przekazał akta sprawy Komisji Regulacyjnej [...]. W uzasadnieniu Starosta [...] podał, że zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2016 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, bowiem nieruchomość oznaczona nr. ewid. [...] (na której ma być zrealizowana ww. inwestycja) objęta jest postępowaniem regulacyjnym, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej. Zażalenie na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. wniosła [...] . Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] , znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] , utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] podał, że uwzględniając przepisy ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...]w Rzeczypospolitej Polskiej, Starosta [...] słusznie zawiesił postępowanie administracyjne, w niniejszej sprawie, bowiem samo zobowiązanie przez Komisję Regulacyjną [...], pełnomocnika Gminy Miasta [...] do złożenia do akt sprawy odpisów wszelkich dokumentów z pracowni Dokumentacji Dziejów Miasta, dotyczących okoliczności powstania upamiętnienia na działce nr [...], jest dostatecznym dowodem na to, że postępowanie przed Komisją Regulacyjną [...] w RP toczy się i obejmuje działkę o nr. ew. [...]. Zgodnie z art. 32 ust. 4 ww. ustawy, postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30, ulega zawieszeniu, a sądy oraz organy administracji rządowej i samorządowej przekazują ich akta do Komisji Regulacyjnej. Organ II instancji podał, że zwrot "ulega zawieszeniu" użyty w przytoczonym przepisie nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, co do obowiązku organu administracji publicznej. Regulacja ta stanowi samodzielną przesłankę do zawieszenia postępowania administracyjnego, o ile prowadzone jest postępowanie regulacyjne w odniesieniu do nieruchomości, której dotyczy postępowanie administracyjne. Natomiast, art. 30 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż na wniosek gminy [...] lub Związku Gmin wszczyna się postępowanie, zwane dalej "postępowaniem regulacyjnym", w przedmiocie przeniesienia na rzecz gminy [...] lub Związku Gmin własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo, a które w dniu 1 września 1939 r. były własnością gmin [...] lub innych wyznaniowych [...] osób prawnych, działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli: 1) w tym dniu znajdowały się na nich cmentarze [...]; 2) w dniu wejścia w życie ustawy znajdują się na nich budynki stanowiące uprzednio siedziby gmin [...] oraz budynki służące uprzednio celom kultu religijnego, działalności oświatowo - wychowawczej i charytatywno-opiekuńczej. Ponadto, art. 30 ust. 4 stanowi, iż powyższa regulacja nie może naruszać praw nabytych przez osoby trzecie. Mając na uwadze art. 31 ust. 1 omawianej ustawy, w odniesieniu do nieruchomości określonych w art. 30 ust. 1 regulacja może polegać, z zastrzeżeniem ust. 2, na przeniesieniu własności nieruchomości lub ich części. W razie niemożności dokonania takiej regulacji postępowanie podlega umorzeniu. Wojewoda [...], odnosząc się do art. 30 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym regulacje, o których mową w art. 30 ust. 1 i 2 ustawy, nie mogą naruszać praw nabytych przez osoby trzecie, zauważył, że przytoczony przepis odnosi się wyłącznie do postępowania regulacyjnego i stanowić może jedynie przesłankę dla Komisji Regulacyjnej do podjęcia określonego rodzaju rozstrzygnięcia nie mogących właśnie naruszać praw nabytych przez osoby trzecie, w tym wieczystych użytkowników. Organ dodał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], znak: [...], orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomości województwa [...] zachowaną część dawnego cmentarza [...], położonego w mieście powiatowym [...] przy ul. [...]Wpisem tym objęty został obszar działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] (KW Nr [...]). Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z uzasadnienia ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika, że o wpis do rejestru zabytków wystąpił Związek Gmin Wyznaniowych [...] w RP. Odnosząc się do kwestii powiadomienia Komisji [...] organ zauważył, że cmentarz [...] został wpisany do rejestru zabytków, a Komisja wydaje opinie i nadzoruje wszystko, co się dzieje na cmentarzach [...], pod kątem zgodności z prawem [...]. Tym samym zarzuty strony, że organ I instancji nie dokonał zgromadzenia materiału dowodowego i błędnie ocenił stan faktyczny i prawny uznał za nieuzasadniony. Przedstawione przez organ I instancji dokumenty potwierdzają, że przed Komisją Regulacyjną [...] toczy się postępowanie regulacyjne, które obejmuje działkę o nr. ew. [...]. Skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]wniosła [...]wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowienia skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, że w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] objętej księgą wieczystą o numerze [...] toczy się postępowanie regulacyjne o sygn. [...] ; 2) w przypadku nieuznania powyższego naruszenia, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 4 w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, polegającym na błędnej wykładni art. 32 ust. 4 ww. ustawy i niezastosowaniu art. 30 ust. 4 tej ustawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia Starosty [...] o zawieszeniu postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Związek Gmin [...] w RP nie udowodnił jaki obszar obejmował cmentarz [...], a także, że cmentarz [...] obejmował swoim obszarem nieruchomość działki nr ewidencyjny [...],[...] i [...] dla której Sąd Rejonowy w [...] , IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], która jest w użytkowaniu wieczystym spółki [...]. Skarżąca podała, że zaskarżony organ nie odniósł się do faktu, że w dniu [...] marca 2013 r. w sprawie sygn. akt K 25/10 został wydany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który dotyczy m.in. stosowania ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, i zmienia dotychczasową linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym nie może być w ogóle przedmiotem rozstrzygnięcia przez Komisję Regulacyjną [...], gdyż takie działanie byłoby poza zakresem kompetencji tej komisji. Zdaniem skarżącej postępowanie regulacyjne nie może zatem dotyczyć nieruchomości, których użytkownikiem wieczystym jest spółka [...]. Zatem organy obu instancji zawieszając przedmiotowe postępowanie naruszyły prawa nabyte przez użytkownika wieczystego spółkę [...] polegające na wstrzymaniu przeprowadzenia zamierzonej inwestycji, czym naraziły skarżącą na znaczną szkodę. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla je lub stwierdza jego nieważność. Badając legalność zaskarżonego postanowienia - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], znak: [...], zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] , o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami doziemnymi na działkach o nr ew.: [...] , położonych w miejscowości [...], przy ul. [...]j oraz przekazujące akta sprawy do Komisji Regulacyjnej [...] w [...] przy ul. [...] Za podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1798), zgodnie z którym postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30, ulega zawieszeniu, a sądy oraz organy administracji rządowej i samorządowej przekazują ich akta do Komisji Regulacyjnej. W myśl art. 30 ust. 1 ww. ustawy, na wniosek gminy [...] lub Związku Gmin wszczyna się postępowanie, zwane dalej "postępowaniem regulacyjnym", w przedmiocie przeniesienia na rzecz gminy [...] lub Związku Gmin własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo, a które w dniu 1 września 1939 r. były własnością gmin [...] lub innych wyznaniowych [...] osób prawnych, działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli: 1) w tym dniu znajdowały się na nich cmentarze [...] 2) w dniu wejścia w życie ustawy znajdują się na nich budynki stanowiące uprzednio siedziby gmin [...] oraz budynki służące uprzednio celom kultu religijnego, działalności oświatowo-wychowawczej i charytatywno-opiekuńczej. Regulacje, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mogą naruszać praw nabytych przez osoby trzecie (ust. 4 ww. przepisu). Stosownie do art. 31 ust. 1 ww. ustawy, w odniesieniu do nieruchomości określonych w art. 30 ust. 1 regulacja może polegać, z zastrzeżeniem ust. 2, na: 1) przeniesieniu własności nieruchomości lub ich części; 2) przyznaniu odpowiedniej nieruchomości zamiennej, gdyby przeniesienie własności natrafiało na trudne do przezwyciężenia przeszkody; 3) przyznaniu odszkodowania ustalonego według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, w razie niemożności dokonania regulacji przewidzianych w pkt 1 i 2. W odniesieniu do cmentarzy [...] oraz nieruchomości określonych w art. 30 ust. 2 regulacja może polegać wyłącznie na przekazaniu nieruchomości lub ich części. W razie niemożności dokonania takiej regulacji postępowanie podlega umorzeniu (ust. 2 ww. przepisu). Pojęcie "postępowań dotyczących nieruchomości", o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej nie zostało zdefiniowane w ustawie. Konieczne staje się zatem dokonanie wykładni tego pojęcia na gruncie tej ustawy. Ponieważ wykładnia językowa nie jest możliwa należy sięgnąć do wykładni celowościowej. Ta prowadzi do wniosku, że przepis ten ma służyć zapobieżeniu rozdysponowania nieruchomością na rzecz innych podmiotów jak również podejmowania innych czynności które mogłyby ingerować w substancję rzeczy (nieruchomości) poprzez jej zmianę z naruszeniem interesu potencjalnego nabywcy. Przedmiotem żądania w postępowaniu regulacyjnym jest w pierwszej kolejności żądanie przeniesienia na rzecz podmiotu wymienionego w art. 30 ust. 1 ustawy własności nieruchomości. Ponieważ ustawa nie definiuje pojęcia "postępowań sądowych lub administracyjnych dotyczących nieruchomości" należy przyjąć, że chodzi zatem o takie postępowania które mogłyby mieć wpływ na nieruchomość będącą przedmiotem postępowania regulacyjnego w aspekcie praw potencjalnie przysługujących podmiotowi ubiegającemu się o przeniesienie własności nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1151/16). Istotą rozwiązania przyjętego w art. 32 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej (poprzez zawieszenie prowadzenia postępowań administracyjnych lub sądowych do czasu zakończenia postępowania regulacyjnego) jest zabezpieczenie interesów kościołów lub związków wyznaniowych, ubiegających się o zwrot utraconej poprzednio nieruchomości, przed podejmowaniem przez organy administracyjne lub sądy takich działań lub rozstrzygnięć, które skutkowałyby zadysponowaniem nieruchomości na rzecz osób trzecich uniemożliwiając w konsekwencji jej zwrot w naturze. Wskazana norma wprowadza zakaz kontynuowania postępowań administracyjnych lub sądowych, których przedmiotem jest nieruchomość objęta wnioskiem wszczynającym postępowanie regulacyjne, a także odnosi się nie tylko do postępowań administracyjnych lub sądowych prowadzonych w stosunku do takiej nieruchomości w momencie wszczęcia postępowania regulacyjnego, ale także do postępowań administracyjnych lub sądowych wszczynanych już po złożeniu takiego wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2326/14, LEX nr 2100592). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie zaskarżonego organu, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami doziemnymi na działkach o nr ew.: [...], położonych w miejscowości [...], przy ul. [...] oraz przekazujące akta sprawy do Komisji Regulacyjnej [...] w [...] przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że dla nieruchomości oznaczonej nr. ew. [...], prowadzone jest postępowanie regulacyjne przed Komisją Regulacyjną [...] o sygn.: [...] dotyczące cmentarza [...] w [...] . Powyższe wynika z akt zgromadzonych w Wydziale Geodezji Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w, a także z pisma Związku Gmin [...] w RP z dnia [...] listopada 2015 r. Ponadto, z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że Komisja Regulacyjna [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. [...] odroczyła rozprawę w przedmiotowej sprawie i jednocześnie zobowiązała pełnomocnika Gminy Miasta [...] do złożenia do akt sprawy odpisów wszelkich dokumentów z Pracowni Dokumentacji Dziejów Miasta, dotyczących zasięgu cmentarza [...] w dniu 1 września 1939 r. oraz okoliczności powstania upamiętnienia na działce nr [...]. Z powyższego wynika że postępowanie przed Komisją Regulacyjną obejmuje co najmniej działkę nr [...]. Z powyższego wynika zatem, że nieruchomość oznaczona nr. ewid. [...] w miejscowości [...] objęta jest postępowaniem regulacyjnym, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, oraz na ww. nieruchomości ma być prowadzona inwestycja objęta wnioskiem inwestora z dnia [...] marca 2016 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami doziemnymi na działkach nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...], przy ul. [...]. W ocenie Sądu, zgodzić się należy zatem z organami orzekającymi, że w niniejszej sprawie należało zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2016 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielanie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami doziemnymi, bowiem planowana inwestycja ma być zlokalizowana m.in. na działce ew. nr [...], która objęta jest postępowaniem regulacyjnym, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) wyczerpująco wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności faktyczne dotyczące niniejszej sprawy. Dokonana przez organy ocena materiału dowodowego w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego nie budzi wątpliwości. Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji, zostały prawidłowo uzasadnione według zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 w zw. z art. 30 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin [...] w Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd także nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. W szczególności Sąd stwierdza, że nie jest istotna z punktu widzenia istnienia przesłanek do zawieszenia postępowania okoliczność związana z całkowitą powierzchnią cmentarza. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt K 25/10 dotyczył możliwości zaskarżania do sądu orzeczeń Komisji Regulacyjnych, a więc decyzji o charakterze materialnoprawnym. Kwestia związana z zakazem naruszania regulacją prawną praw nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie jest przesłanką do odmowy przeniesienia prawa własności nieruchomości i organem właściwym do oceny czy z taką sytuacją mamy do czynienia jest wyłącznie Komisja Regulacyjna, a nie organ w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zarzuty tego rodzaju dotyczące naruszenia praw nabytych użytkownika wieczystego - skarżącej nie mogą więc odnieść zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1151/16). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.