VII SA/Wa 1558/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. A. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Organ pierwszej instancji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z [...] marca 2018r., znak: [...] , na podstawie art. 158 § 1, art 157 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r. poz. 1332 ze zm.), po wszczęciu na żądanie strony - A. A., reprezentowanego przez adwokata Ł. W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] września 2017r., znak: [...], o treści: "postanawia się wstrzymać prowadzenie robót budowlanych realizowane bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] obrębu [...] przy ul [...] w S., a polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie lokalu gastronomicznego »C.«. Obiekt należy zabezpieczyć zgodnie z przepisami, w tym bhp oraz nakłada się na inwestora tj. Pana A. A. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...].12.2017r. następujących dokumentów:1. zaświadczenia Prezydenta Miasta S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,2. projektu budowlanego (4 egz.) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami 1 innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu budowlanego (o ile zaświadczenie lub decyzja wymienione w pkt 1 stwierdzi zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wg wzoru Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015r. Dz. U. z 2016r. poz. 1493)’’ – odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że na terenie działek nr [...] i nr [...], z obrębu [...], przy ul. [...] w S., została zrealizowana inwestycja, polegająca na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania schronu na zakład gastronomiczny - pub, wraz z wykonaniem śmietnika, murów oporowych, schodów zewnętrznych i utwardzeniem terenu, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] września 2015r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. A. pozwolenia na budowę. Zawiadomienie o zakończeniu tej budowy zostało złożone przez inwestora [...] lutego 2016r. i przyjęte bez sprzeciwu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. Decyzją z [...] kwietnia 2017r., nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. A. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługami w parterze, zlokalizowanego przy ul. [...] w S., wraz z zagospodarowaniem terenu działek nr [...] i nr [...], z obrębu [...]. Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. [...] grudnia 2017r. zostało złożone przez inwestora zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia wykonywania ww. robót budowlanych od [...] grudnia 2017r. Po otrzymaniu zgłoszeń o występujących nieprawidłowościach, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. [...] września 2017r. Oraz [...] września 2017r., przeprowadził oględziny nieruchomości przy ul. [...] w S. Ustalił, że w drugiej połowie 2016r., na działce nr [...] zostały wykonane następujące roboty budowlane: na stropodachu lokalu gastronomicznego "C.", który powstał w przebudowanym schronie, został ustawiony kontener o wymiarach ok. 3 x 8m, spełniający rolę zaplecza gastronomicznego dla tego lokalu (w którym zamontowano dwie windy gastronomiczne, łączące zaplecze z lokalem, co wymagało wykonania dwóch otworów w istniejącym stropodachu o wymiarach 0,6 x 0,8m), połączony z przybudówkami i urządzeniami wentylacyjnymi;· na utwardzonym terenie działki nr [...], przy granicy z działką nr [...], został postawiony kontener o wymiarach ok. 2,5 x 5m, spełniający rolę toalety, podłączonej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, wykonanego na działce nr [...];· w południowo-wschodniej części działki nr [...], została wybudowana metalowa konstrukcja, podtrzymująca ruchome zadaszenie, które może być w zależności od pogody rozwijane lub składane, przy czym zadaszona przestrzeń posiada szklane ściany oraz drzwi i po zasunięciu dachu spełnia rolę zamkniętego pomieszczenia, w którym znajduje się bar i miejsca dla klientów pubu;· działka nr [...] została utwardzona i pozbawiona powierzchni biologicznie czynnej, przewidzianej w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu. Opisane wyżej roboty budowlane nie zostały ujęte w projektach budowlanych, zatwierdzonych opisanymi wyżej decyzjami Prezydenta Miasta S.: z [...] września 2015r., znak: [...] oraz z [...] kwietnia 2017r., znak: [...]. Na podstawie poczynionych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie lokalu gastronomicznego "C.", zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w S. Następnie, postanowieniem z [...] września 2017r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, nakazał zabezpieczyć obiekt zgodnie z przepisami, w tym bhp oraz nałożył na inwestora - A. A. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w terminie do [...] grudnia 2017r. Postanowienie zostało doręczone stronom postępowania (m.in. A. A. [...] września 2017r.), które nie wniosły na nie zażalenia do organu drugiej instancji, w przysługującym im ustawowym terminie. W dniu [...] stycznia 2018r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wpłynął wniosek A. A., reprezentowanego przez adwokata Ł. W. o stwierdzenie nieważności i niezgodności z prawem ostatecznego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] września 2017r., znak: [...]. We wniosku wskazano, że " konstrukcja, która uznana została za wymagającą pozwolenia na budowę jest w istocie konstrukcją słupów i rygli stanowiących konstrukcję markizy posadowioną na ogrodzeniu terenu ogródka przynależącego do lokalu »C.« wykonanego w formie słupów ceglanych i paneli szklanych z furtką wejściową. Wydane postanowienie narusza przepis art 3 pkt 9 i art 29 ust 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane. Wbrew treści uzasadnienia postanowienia, na rzeczonej nieruchomości nie zostały wykonane roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę a powstało jedynie ogrodzenie w formie słupów ceglanych z panelami szklanymi i konstrukcją ram słupów i rygli stanowiących konstrukcję markizy ". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że zgodnie z ustaleniami stanu faktycznego, dokonanymi przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., w drugiej połowie 2016r., na działce nr [...], przy ul. [...] w S., zostały wykonane roboty budowlane, obejmujące przebudowę znajdującego się poniżej poziomu terenu, w dawnym schronie, lokalu gastronomicznego "C.", polegające na wykonaniu otworów w istniejącym stropodachu, nadbudowaniu tego lokalu, poprzez ustawienie na stropodachu kontenera o wymiarach ok. 3 x 8m, wraz z przybudówkami i urządzeniami wentylacyjnymi, spełniającego rolę zaplecza gastronomicznego dla tego lokalu i połączonego z nim dwoma windami gastronomicznymi oraz rozbudowę pubu "C." o ustawiony na poziomie terenu, kontenerowy obiekt o wymiarach ok. 2,5 x 5m, spełniający rolę toalety, podłączonej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz o nową, zadaszoną i wydzieloną ścianami część, w której znajduje się bar i miejsca dla klientów pubu. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jest wyjątkiem od ogólnej zasady, określonej w art. 16 § 1 k.p.a., gwarantującej stabilność rozstrzygnięć administracyjnych, dlatego też może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w sposób bezsporny ustalono istnienie przyczyny powodującej nieważność wydanego orzeczenia, wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a., o treści: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Ponadto, zgodnie z art. 126 k.p.a. : "Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art 134- również art 145-152 oraz art 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art 151 § 1 i art 158 § 1, wydaje się postanowienie co daje podstawy do badania przez tutejszy organ przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, na które przysługuje zażalenie. Organ wskazał też, że instytucja stwierdzenia nieważności postanowienia jest instytucją procesową, należącą do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego postanowień dotkniętych przede wszystkim wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialno-prawnego, zarówno pod względem podmiotowym jak również przedmiotowym, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. . Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności postanowienia, tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w tym przepisie i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, określonych wart. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Badając ww. postanowienie w trybie nieważnościowym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że zostało ono wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., który jest organem właściwym rzeczowo i miejscowo do prowadzenia postępowań w sprawie obiektów budowlanych, budowanych na terenie Szczecina, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niniejsza sprawa nie była dotychczas przedmiotem postępowania administracyjnego i nie została rozstrzygnięta żadną decyzją. Osobą zobowiązaną do wykonania określonych obowiązków jest A. A. - inwestor prowadzonych robót budowlanych oraz właściciel działek nr [...] i [...], z obrębu [...] w S., który jest stroną w sprawie. Wykonanie zaskarżonego postanowienia, wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i nakładającego obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów, jest możliwe i nie wywoła czynu zagrożonego karą. Tym samym nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w punktach 1 oraz 3-7 przytoczonego art. 156 § 1 k.p.a. Dalszemu badaniu podlega zaś to, czy postanowienie nie jest dotknięte przesłanką z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu, zachodzi jedynie wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia administracyjnego pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie przepisów prawa, które są jednoznacznie sformułowane, a więc rażącym naruszeniem prawa będzie sprzeczność rozstrzygnięcia organu z jednoznaczną treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Zatem dla uznania naruszenia prawa za rażące, konieczne jest wykazanie, że spełnione zostaną trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racie ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki jakie wywołuje rozstrzygniecie, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane, ale jasno wskazane. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , zachodzi wówczas, gdy następuje wyraźne 1 nie budzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych naruszenie przepisu prawa materialnego lub proceduralnego. Dodatkowo, nie może to być zwykłe, lecz kwalifikowane naruszenie, wywołujące ciężkie skutki w sferze stosunków materialno-prawnych. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku, gdy organ administracji działał wbrew zakazowi lub nakazowi zawartemu w normie prawnej, a nie w przypadku rozbieżności w interpretowaniu tej normy. Kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, zarówno materialnego jak i procesowego występuje, gdy w stanie prawnym nie budzącym żadnych wątpliwości wydaje się postanowienie, którego rozstrzygnięcie stanowi negację tych przepisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść postanowienia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo postanowienie nie może być akceptowane, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego postanowienia administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje postanowienie w takim stopniu, że niezbędne jest jego wyeliminowanie tak, jak gdyby od początku nie zostało wydane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Organ drugiej instancji stwierdził, że w dniu wydania kontrolowanego postanowienia, na stropodachu lokalu "C.", przy ul. [...] w S., był ustawiony kontener zaplecza wraz z przybudówkami, w istniejącej konstrukcji stropodachu były wykonane dwa otwory, przez które przeprowadzono windy gastronomiczne, na działce nr [...] był ustawiony kontener spełniający rolę wc, a na sąsiedniej działce nr [...] wykonano bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe. Stwierdzenie przeprowadzenia ww. robót budowlanych, jednoznacznie stanowi o wykonaniu przebudowy i nadbudowy istniejącego obiektu budowlanego. Natomiast odnosząc się do najbardziej spornej części obiektu, określanej przez skarżącego, jako "ogrodzenie w formie słupów ceglanych z panelami szklanymi i konstrukcją ram słupów i rygli stanowiących konstrukcję markizy ", organ stwierdził, że na znajdujących się w aktach sprawy organu pierwszej instancji zdjęciach, uwidoczniona jest metalowa konstrukcja, podtrzymująca ruchome zadaszenie, które może być - np. w zależności od pogody - rozwijane lub składane, przy czym zadaszona przestrzeń posiada szklane ściany oraz drzwi i po zasunięciu dachu spełnia rolę zamkniętego pomieszczenia, w którym znajduje się bar i miejsca dla klientów pubu. Przedmiotowego zadaszenia, o przybliżonych wymiarach 19 x 12m, nie można zakwalifikować jako "markizy", rozumianej jako składany daszek, najczęściej z płótna, umieszczany nad oknami domów lub wystawami sklepów, w celu osłonięcia ich przed słońcem, który jest mocowany do ściany, na której jest zawieszony i nie posiada dodatkowego podparcia. Również szklane wypełnienie konstrukcji, otaczające przestrzeń ze wszystkich stron od poziomu podłoża do samego dachu, o zróżnicowanej wysokości od 2,12m do 3,53m, nie stanowi ogrodzenia terenu, lecz ściany wydzielające pomieszczenie. Biorąc pod uwagę, że sporna część obiektu jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada dach, jest trwale związana z gruntem, poprzez posadowienie na ścianach i murach oporowych dawnego schronu, oraz może być użytkowana przez cały rok, niezależnie od warunków atmosferycznych, pełniąc funkcję lokalu gastronomicznego, należy ją zakwalifikować jako dobudowaną część istniejącego budynku mieszczącego pub "C.". Ponadto, nie ma też podstaw do zastosowania - jak chce strona- przepisu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "Ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki ponieważ ściany wraz z zadaszeniem nie są urządzeniami budowlanymi. W rozpatrywanej sprawie nie ma też zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane, o treści: "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń " (przy czym zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej), ponieważ jak wykazano powyżej, wykonane przeszklenia, o zróżnicowanej wysokości od 2,12m do 3,53m, nie stanowią ogrodzenia terenu, ale wydzielają z przestrzeni obiekt kubaturowy. Opisane roboty budowlane, w wyniku których doszło do powstania nowych części obiektu, zostały wykonane samowolnie, bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. był zobowiązany do objęcia ich postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane, regulujących sprawy samowolnego wybudowania obiektu budowlanego lub jego części. Podstawę wydania kontrolowanego postanowienia stanowiły przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu aktualnym na dzień wydania orzeczenia, tj. 7 września 2017r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r. poz. 1332), mówiące że:" 2 Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art 20 ust 3 pkt 2 przy czym przywołany art. 33 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 określa, że "Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć:1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art 12 ust 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a postanowienia przepisów art. 33 ust. 2 pkt 4 i ust. 3 nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ drugiej instancji wskazał, że zestawiając treść zaskarżonego postanowienia z brzmieniem zacytowanych przepisów oraz opisanym powyżej stanem faktycznym stwierdza, że wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. postanowienie z [...] września 2017r., znak: [...], w pełni odpowiada przywołanej w nim normie prawnej. Powyższe wskazuje zaś, że w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z przesłanką oczywistości naruszenia prawa, ponieważ treść postanowienia nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Przy czym należy podkreślić, że przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane ma charakter bezwzględnie obowiązujący, tzn. że organ powiatowy nie miał prawa orzec w inny sposób niż wynika to z postanowień tego przepisu, co prawidłowo uczynił. Ponadto, wydanie zaskarżonego postanowienia nie kończy postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie lokalu gastronomicznego "C.", zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. jest zobowiązany do dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego i wydania decyzji rozstrzygającej o meritum lub kończącej sprawę w inny sposób, przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego, od której stronom będą przysługiwały przewidziane prawem środki zaskarżenia. A zatem w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki oczywistości naruszenia prawa, ani występowania racji ekonomicznych lub gospodarczych, konieczne do stwierdzenia nieważności postanowienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że nie stwierdził żadnej z przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. , zasadnie zatem odmówiono stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] września 2017r., znak: [...] Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia z [...] marca 2018r. A. A. reprezentowanego przez adwokata Ł. W. na opisane powyżej postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymał to orzeczenie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe i brak jest podstaw do jego uchylenia. Podzielił argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu tego postanowienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił w szczególności, że w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć m.in. odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę a także prace polegające na przebudowie montażu, remoncie lub rozbiórce (art. 3 pkt 8). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Artykuł 29 ww. ustawy zawiera zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane, które wykonała strona na działce nr [...] obrębu [...] przy ul. [...] w S., nie zostały zawarte w tym katalogu. W związku z tym wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie posiadał. Biorąc pod uwagę, że została w sposób samowolny dokonana rozbudowa, przebudowa i nadbudowa ww. lokalu gastronomicznego "C." w S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo do jej legalizacji zastosował tryb art. 48 Prawa budowlanego, wstrzymując prowadzenie tych robót i nakładając dostarczenie stosownych dokumentów koniecznych do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Art. 48 ust. 3 ustawy stanowi, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017r., znak: [...] nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną inną wadą zawartą w art. 156 § 1 k.p.a. . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł A. A., reprezentowany przez adw. Ł. W., dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego cyt. " według złożonego spisu kosztów, a w razie braku takowego według norm przepisanych". Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 8 i 77 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik postępowania poprzez ich niezastosowanie nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, poprzez brak właściwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej; 2) naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, iż roboty, które wykonał skarżący na działce nr [...] obrębu [...] przy ul. [...] w S., nie zostały zawarte w katalogu art. 29 ust 1 ustawy Prawo budowlane; Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Orzeczenia organów obu instancji odpowiadają przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym i poprzedzającym go orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Zarzuty skargi nie są uzasadnione. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu nieważnościowym postanowienie zasadnie oparte zostało na przepisie w trybie przewidzianym w art. 48 ustawy Prawo budowlane (według stanu na datę wydania orzeczenia). Wbrew stanowisku skarżącego na ww. nieruchomości w oczywisty sposób wykonane zostały roboty budowlane, które wymagają pozwolenia na budowę. Okoliczność ta znalazła pełne i prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne w szczególności w obszernym uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji, poprzedzającego postanowienie zaskarżone. Także wbrew stanowisku skarżącego w okolicznościach sprawy niniejszej nie dokonano cyt. "dowolnej lub zbyt swobodnej fragmentaryzacji ocenianych obiektów". Powtórzmy, zakres ustalonych robót objętych postanowieniem, kontrolowanym w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, w pełni uzasadniał wdrożenie trybu legalizacji samowoli opisanego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a dokonania kontroli orzeczenia pod kątem wad nieważnościach, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego zadania organy obu instancji wywiązały się prawidłowo. Właściwie oceniły bowiem, że badane postanowienie nie jest obarczone żadną z tych wad, które uzasadniałyby wyeliminowanie go na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jego nieważności. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.).