VII SA/Wa 1559/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2006r. znak: [...], działając na podstawie art. 123 k.p.a., oraz art. 35 ust.6,7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888) wymierzył Prezydentowi Miasta [...] karę w wysokości 7.000,00 zł za 14 dni zwłoki w postępowaniu nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że kompletny pod względem formalnym wniosek został złożony dnia [...] września 2003 r., a decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] grudnia 2003 r., czyli po upływie 101 dni. Czas podlegający odliczeniu z powodu wydania postanowienia z dnia [...] października 2003 r, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dotyczący usunięcia przez inwestora nieprawidłowości w dokumentacji, to 24 dni, licząc od dnia postanowienia, tj. [...] października 2003 r. do dnia upływu 14 dni od otrzymania postanowienia, tj. [...] października 2003 r. Po odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. 101 dni – 63 dni wynikające z terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane, a następnie odliczenia wskazanego powyżej organ otrzymał 14 dni przeterminowania (101- 63-24). Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...] wyniósł 7.000 zł. Wojewoda [...] nie uwzględnił odliczenia z tytułu terminu wyznaczonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania na zapoznanie się z dokumentacją, gdyż w ocenie organu stanowi on składnik postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, nie mieszczący się w kategoriach czynności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., a aktualnie również w art. 35 ust. 8 ustawy – Prawo budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezydent Miasta [...] podniósł, że po odliczeniu okresów związanych z zawiadomieniem stron, oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenie odbioru jako przewidzianych przepisami k.p.a. oraz okresu w którym strona mogła zapoznać się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie termin do wydania decyzji nie został przekroczony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., znak : [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nałożył na Prezydenta Miasta [...] karę pieniężną w wysokości 6.000 zł. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że Wojewoda [...] błędnie przyjął dla obliczenia terminu na załatwienie sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę stan prawny, w jakim działał organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego powinien zostać obliczony na podstawie znowelizowanych przepisów. W ocenie organu wbrew ustaleniom poczynionym przez Wojewodę [...] od dnia złożenia kompletnego po względem formalnym wniosku tj. od daty [...] września 2003 r. nastąpiło rozpoczęcie biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W myśl art. 57 § 1 k.p.a. 65 – dniowy termin załatwienia sprawy upływał dla organu [...]listopada 2003 r. a zatem decyzja w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...]grudnia 2003 r. wydana została 36 dni po wskazanym terminie. Po odliczeniu okresów zwłoki niezawinionej przez organ, decyzja kończąca przedmiotowe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wydana została 12 dni po terminie określonym w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Zwykłe czynności procesowe takie jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czy zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie mogą być bowiem traktowane jako okoliczności, które należałoby odliczać od biegu terminu na załatwienie sprawy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta [...]. Skarżący zarzucił, że naruszony został art. 35 ust. 6-8 ustawy Prawo budowlane i dlatego wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tylko w takim zakresie jest możliwa jego sądowa kontrola. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia budowlanego jest postępowaniem administracyjnym podlegającym regulacjom ogólnym zawartym w kodeksie postępowania administracyjnego, z wyjątkami zawartymi w szczegółowych regulacjach proceduralnych Prawa budowlanego. Przepis art. 35 ust. 8 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) dodany został do tej ustawy w celu wyjaśnienia kwestii liczenia terminu, o którym mowa w ust. 6 tego artykułu. Treść ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego stanowi wierne odwzorowanie treści art. 35 ust. 5 k.p.a. i odpowiada jego znaczeniu normatywnemu. Uwzględniając zaś uwagę wstępną należy stwierdzić, że przed wprowadzeniem do Prawa budowlanego omawianego ust. 8 art. 35, obowiązywał – w zakresie liczenia terminu z ust. 6 - art. 35 ust. 5 k.p.a. Dodać trzeba, że wpisanie jego treści do art. 35 Prawa budowlanego nie pozbawiło w najmniejszym nawet stopniu znaczenia pozostałych części art. 35 k.p.a., ani też innych przepisów i zasad dyscyplinujących działanie organów administracji, które obowiązywały przed zmianą i nadal obowiązują. Przepis art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego stanowią szczególnego rodzaju konsekwencję zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a. Zasada ta pozostaje w zgodności z prawem do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (niezwłocznie), czy też do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie uznawanym za jedno z podstawowych praw jednostki i za konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe proceduralne o treści pozytywnej (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe..., s. 260; por. także uzasadnienie wyroku SN z dnia 9 kwietnia 1999 r., I CKN 1135/97, OSNC 1999, nr 9, poz. 165). Znajduje ono swoje oparcie przede wszystkim w treści art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (konwencja sporządzona w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., zmieniona Protokołami Nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem Nr 2, opublikowana w Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej uznaje prawo osoby do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie za fundamentalny element (wyznacznik) prawa do dobrej administracji (art. 41 Karty ogłoszonej w Nicei w dniu 7 grudnia 2000 r.). Również Europejski Kodeks Dobrej Administracji do zasad takiej administracji w kontaktach z jednostką zalicza podjęcie decyzji w "stosownym terminie" (art. 17). Jak stanowi art. 12 § 2 k.p.a. sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Kodeks wprowadza zatem zasadę niezwłocznego załatwiana spraw nie wymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Realizacja tej zasady wymagała wprowadzenia przepisów precyzujących jej stosowanie, co uczyniono w rozdz. 7 k.p.a. Wprowadzono tam grupę terminów dokonania czynności procesowych przez organ administracji publicznej (odrębnych od sposobu liczenia terminów obowiązujących strony opisanych w rozdz. 10), określając, że ich przestrzeganie w górnych granicach zapewnia jedynie minimum szybkości postępowania. Tę zasadę przeniesiono właśnie do Prawa budowlanego, zapisując ją w art. 35. Ustalono, że przekroczenie tej granicy, wyznaczonej na potrzeby postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego na 65 dni, powoduje nie tylko naganny stan bezczynności organu budowlanego, lecz nadto rodzi obowiązek zapłaty kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Nie można też zapominać, że ustalając tak długi czas na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia budowlanego ustawodawca wprowadził równolegle szereg rozwiązań materialnoprawnych, posiadających doniosłe znaczenie procesowe dla skrócenia czasu prowadzenia postępowań o wydanie pozwoleń budowlanych. Po pierwsze, w nowelizacji z 2003 r. ( i kolejnych po niej następujących) przeniesiono wiele rodzajów spraw z kategorii objętych koniecznością wydania pozwolenia budowlanego do kategorii spraw objętych jedynie koniecznością dokonania zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego. Po wtóre, wprowadzono pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego ograniczając krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego do podmiotów posiadających określone prawo do nieruchomości i jednocześnie legitymujących się naruszeniem ich interesu prawnego, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego. Po trzecie, wyprowadzono poza nawias postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego z zakresu ochrony środowiska, nadając w ustawie z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) nową treść art. 46 ustawy - Prawo ochrony środowiska, która obecnie stanowi, m.in. "Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie." (ust. 3), a także, że "Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem: decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (...)" (ust. 4 pkt 2). Po czwarte, w przepisach dotyczących rozpoczęcia postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, a także jego prowadzenia (w szczególności uzupełniania braków) odstąpiono od zasady obciążenia organu obowiązkiem zbierania dowodów, przenosząc te obowiązki, i konsekwencje ich niedopełnienia, na stronę postępowania, tj. inwestora i - w zakresie przygotowania niewadliwego prawnie projektu budowlanego - projektanta. Po piąte, rolę organu prowadzącego postępowanie o wydanie pozwolenia budowlanego określono, co do zasady, jako kontrolną i sprawdzającą stanowiąc, iż "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza (...)" (art. 35 ust. 1), po ziszczeniu się zaś warunków określonych w prawie organ, będąc związany prawem, wydaje pozwolenie. Oceniając w tym kontekście kwestie realizacji zasady szybkości postępowania budowlanego, w tym przestrzegania terminów przewidzianych na wydanie pozwolenia budowlanego, a także kary za przekroczenie terminu maksymalnego stwierdzić trzeba, że ustawowe rozwiązania systemowe i procesowe zapewniają w pełni - przy prawidłowym zorganizowaniu toku postępowania - wywiązanie się przez organy z nałożonych przez nie obowiązków, w tym podjęcie wszelkich niezbędnych wymaganych przez prawo procesowe czynności, również z udziałem stron. Określone w ust. 8 zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych, rudymentalnych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy czy też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, 79 § 2, art. 81 k.p.a.), gdyż, jak wspomniano wyżej, czas ten przeznaczony w zasadzie jest na analizę i ocenę, czy zachodzą warunki do wydania pozwolenia, to nieliczne tylko - niemożliwe do przeprowadzenia przez organ i niezależne od niego - czynności, będą przedłużały ten termin. Do czynności takich można zaliczyć np. czas potrzebny na oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inny organ, a także okres zawieszenia postępowania, okres opóźnienia powstały z winy strony, np. w przypadku przekroczenia przez stronę terminu dokonania czynności wyznaczonych lub określonych przez prawo, oraz okresy opóźnień niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Z tych powodów Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego powołującego się na wyrok WSA we Warszawie, w którym w innej sprawie Sąd przyjął, że czas związany z powiadomieniem stron podlega odliczeniu Jak słusznie wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu okresy czasu dotyczące zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu nie mogą stanowić okoliczności wstrzymującej bieg terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Są to bowiem zwykłe czynności postępowania administracyjnego i winny być organizowane przez organ je prowadzący w sposób umożliwiający zachowanie powyższych terminów. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.