VII SA/Wa 156/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński ( spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi I Z i S Z na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych I. stwierdza nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r., w części dotyczącej działki o nr ew. [...] w obrębie [...], stanowiącej część ulicy [...], wymienionej w załączniku nr [...] pod pozycją [...], II. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżących I Z i S Z solidarnie kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi I Z i S Z z [...] grudnia 2016 r. jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych,. wydana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm.). W zaskarżonej uchwale zaliczono do kategorii dróg gminnych w [...] m. in. ul. [...] (załącznik nr [...], poz. [...]). W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że zgodnie z treścią księgi wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, są współwłaścicielami działki nr ew. [...] z obrębu [...], która stanowi część ul. [...] i która zaskarżoną uchwałą została zaliczona do kategorii dróg gminnych. W związku z tym uchwała narusza art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.). Skarżący podkreślili, że NSA wyrokiem z 3 lipca 2015r. I OSK 179/16 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzającego nieważność tej uchwały (w części innej ulicy). Wyrok ten wiąże organy i sąd rozpatrujący niniejszą sprawę na podstawie art. 170 p.p.s.a. Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości,(ewentualnie oddalenie w części dotyczącej nieruchomości, co do których skarżących nie wykazali prawa własności) oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu organ podał, że nadanie ulicy [...] kategorii drogi gminnej było rezultatem porządkowania stanu prawnego nieruchomości drogowych znajdujących się na terenie miasta [...] zainicjowanego ustawą z dnia [...] października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr [...], poz. [...]). Rada [...] powołała się na art. 103 ust. 2 ustawy oraz uchwałę nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] poz. [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w sprawie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych,. w części dotyczącej działki o nr ew. [...] w obr. [...]., stanowiącej część ul. [...] wymienionej w załączniku nr [...] pod. poz. [...]. Skarżący legitymowali się interesem prawnym do jej zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ są właścicielami spornej nieruchomości (która została przeznaczona pod zabudowę domu jednorodzinnego), a uchwała wkracza w sferę ich uprawnień rzeczowych. Należy przypomnieć, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści art. 2a dodanego do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. wynika m.in., że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Wynika z tego, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego, a warunkiem podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Zatem do dróg gminnych można zatem zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 tej ustawy jednoznacznie stanowi, że drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych (por, np. wyrok powołany w skardze oraz wyroki NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 148/09; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., I OSK 708/14; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., I OSK 1908/14, publ. CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że skoro nie można zaliczyć drogi do kategorii dróg publicznych, jeżeli chociaż część tej drogi posiada innych właścicieli, to uchwała o zaliczeniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny. Oznacza to, że tylko decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia [...] października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mogła przesądzać własność i charakter nieruchomości zajętej pod drogę, niestanowiącej własności gminy, oraz skutkować nabyciem przez gminę jej własności z mocy prawa, przy zaistnieniu wymienionych tamże przesłanek. Takiej decyzji dotyczącej spornej w sprawie działki bezsprzecznie nie wydano. Należy zwrócić uwagę, że ust. 3 powołanego przepisu stanowi, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody, przy czym mowa jest o nieruchomościach pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, że po tej dacie drogi nie mogą być skutecznie lokalizowane na gruntach prywatnych. Z kolei lokalizacja taka przed tą datą jest skuteczna tylko wówczas, gdy znajdzie wyraz we wspomnianej decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 cyt. ustawy ma wprawdzie charakter deklaratoryjny, jednakże dopóki nie zostanie wydana, ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego, nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych. O zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie mógł przesadzać art. 103 ust. 2 ustawy z dnia [...] października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz treść uchwały Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Przede wszystkim Sąd zauważa, że gdyby uchwała Rady [...] z dnia [...] września 2004 r., miała "charakter porządkujący" (jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę), a właściwą dla stosunków własnościowych była uchwała z dnia [...] maja 1988 r., to brak było podstaw prawnych do jej podjęcia, a w konsekwencji z tej przyczyny byłaby ona nieważna, ponieważ uchwała regulująca materię już uregulowaną narusza prawo. Uchwała z dnia [...] maja 1988 r. została jednak w uchylona (§ 2 pkt pky 1 zaskarżonej uchwały), a zatem nie pozostawała w obrocie prawnym, stąd nie mogła wywrzeć skutku w postaci ujęcia części ulicy [...] w kategorii dróg gminnych [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia [...] października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi, ma charakter deklaratoryjny, dostosowawczy i porządkujący (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2007 r., I OSK 393/06, z dnia 29 czerwca 2007 r., I OSK 519/06, z dnia 15 lutego 2005 r., I OSK 1155/04). Ustawa Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i ustawa o drogach publicznych są różnymi aktami prawnymi i mają inne zastosowanie, cele oraz skutki regulacji. Przepis art. 103 ust. 2 w związku z art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotyczy kwestii odszkodowawczych w sytuacji uwłaszczenia, do którego dochodzi na podstawie art. 73 ust. 3, i temu celowi służył pierwszy z nich. Natomiast przesłanki z ustawy o drogach publicznych dotyczące zaliczenia do kategorii tych dróg są zupełnie innej materii. W konsekwencji tego przepis ten nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" gminy gruntem stanowiącym drogę gminną (por. przytoczony już wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r., I OSK 708/14, i cytowana tam judykatura). Przepis ten w żadnej mierze nie prowadzi do nabycia własności, ani nie skutkuje zaliczeniem do obecnej kategorii dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., I OSK 1908/14). W sytuacji, gdy Miasto [...] nie legitymowało się i nadal nie legitymuje prawem własności działki o nr ew. [...] położonej w [...] w obrębie [...], przez którą przebiega część ulicy [...], brak było podstaw do zaliczenia części tej drogi do kategorii dróg gminnych na podstawie zaskarżonej uchwały w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę na uchwałę w części dotyczącej działki nr ew. [...] położonej w [...] w obrębie [...] i w tej części stwierdził jej nieważność. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.