VII SA/Wa 1561/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia robót do stanu zgodnego z projektem I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] kwietnia 2005 roku [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 roku, Nr [...] Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego oraz szamba szczelnego na działce gruntu o nr ew[...]. położonej przy ul. H. w W. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. na podstawie art.50 ust.l pkt.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. u. Nr 89, poz.414 ze ) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew[...]. z obrębu [...] przy ul. H. w W. należącej do E. K. wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i nakazał jej przedstawienie w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia oceny technicznej oraz inwentaryzacji wykonanych robót. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. stwierdził, że budowa realizowana jest z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego polegającymi na zmianie wysokości budynku oraz powiększeniu tarasu od strony ogrodowej. W sposób istotny odstąpiono też od projektu zagospodarowania działki poprzez wykonanie murowanego ogrodzenia w północnej granicy działki oraz zachodniej wysokości 2,7 do 3,3 m ponad poziom terenu, wykonanie zamkniętego kanału podziemnego o szerokości około 2 m, oraz głębokości około 1,2 m o konstrukcji żelbetowej wraz z wyjściem z budynku wzdłuż granicy północnej działki, wykonanie elementów dekoracyjnych w konstrukcji murowanej oraz żelbetowej, w części połączonych konstrukcją drewnianą z murem w granicy północnej. Inwestor nie przedstawił projektu zamiennego zagospodarowania działki oraz projektu zamiennego na zmiany w będącym w budowie budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. na podstawie art.51 ust.l pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nałożył na E. K. obowiązek doprowadzenia robót budowlanych wykonywanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego do stanu zgodnego z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2001 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor nie wykonał nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 roku obowiązków. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. K. podnosząc zarzut, iż z termin do złożenia wymaganych dokumentów jest zbyt krótki i mimo tego, że niezwłocznie po otrzymaniu postanowienia zleciła wykonanie dokumentacji nie było możliwe zrealizowanie tego obowiązku w terminie określonym w decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2005 roku, Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego inwestor przedłożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla W. opracowanie inwentaryzacyjne budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem i szambem. Aczkolwiek inwestor złożył żądane od niego dokumenty po terminie, to jednak zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie w trybie art.51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Jakkolwiek opracowanie złożone zostało ze znacznym uchybieniem terminu, to jednak konieczne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W aktach sprawy brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę budynku i brak jest danych czy decyzja ta dotyczyła również obiektów usytuowanych na działce objętej inwestycją, to jest ogrodzenia murowanego, oczka wodnego oraz kanału podziemnego. Organ administracji winien więc rozważyć czy obiektów tych nie objąć odrębnym postępowaniem. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A.P. podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenia art.l38§2 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy umożliwiał jej merytoryczne rozpoznanie przy braku wskazania dostatecznych podstaw do uchylenia się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, 2. naruszenia art.136 kpa i art.7 kpa poprzez niepodjęcie żadnych starań o uzupełnienie dowodów i usunięcia wątpliwości wytkniętych 3. w zaskarżonej decyzji; kwestia objęcia odrębnym postępowaniem ogrodzenia lub oczka wodnego ma zdaniem skarżącego dla sprawy znaczenie drugorzędne w sytuacji zawyżenia wysokości budynku, 3. naruszenia art.l04§2 kpa w zw. z art.140 kpa poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez należytego zapoznania się z materiałem dowodowym i aktami sprawy, gdyż w aktach sprawy znajduje się pozwolenie na budowę i nie było potrzeby uchylania decyzji z tego powodu, 4. naruszenia art.107§l i §3 kpa w zw. z art.140 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie przyczyn faktycznych i prawnych podjęcia decyzji, w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł przy uchylaniu decyzji oraz nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji, 5. naruszenia art.35§3 kpa i art.12 kpa poprzez kilkukrotne przekroczenie terminu rozpoznania odwołania; zdaniem skarżącego gdyby organ odwoławczy rozpoznał odwołanie w ustawowym terminie powołanie się na okoliczność złożenia dokumentacji nie byłoby możliwe, 6. naruszenia art.8 kpa poprzez wydanie decyzji niezrozumiałej i niesłusznej w sytuacji, gdy inwestor naruszył ewidentnie prawo budowlane i interes skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu zapadła z naruszeniem art.138 § 2 kpa. Z kolei poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadła z rażącym naruszeniem art.51 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.). Zgodnie z treścią art.51 ust.1 wymienionej wyżej ustawy organ nadzoru budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, wydaje decyzję określającą dalsze losy realizowanej przez inwestora inwestycji. Termin określony w wymienionym wyżej przepisie jest terminem zawitym i nie może być przedłużony. Po jego upływie nie jest możliwe wydanie decyzji określonej w art.51 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Wydanie decyzji z naruszeniem tego terminu ocenić należy zdaniem Sądu jako rażące naruszenie prawa. W wyroku z dnia 09 marca 1999 roku, sygn. akt V SA 1970/98 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny". Wydanie decyzji z naruszeniem terminu określonego w art.51 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane spełnia zdaniem Sądu wymogi określone w tym wyroku do uznania tego naruszenia za rażące naruszenie prawa. Norma prawna nakazująca organowi administracji wydanie decyzji w określonym terminie jest bowiem jasna i niedwuznaczna. Jak wynika z akt sprawy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane zostało w dniu [...] stycznia 2005 roku. Termin dwóch miesięcy do wydania decyzji minął w dniu [...] marca 2005 roku. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego wydał decyzję w dniu [...] kwietnia 2005 roku, to jest w czasie gdy wydanie jej było już niedopuszczalne. Po upływie terminu wszczęte przez organy nadzoru budowlanego postępowanie zdaniem Sądu winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 1999 roku, sygn. akt IV SA 664/97 (niepublikowany) wydanym na tle poprzedniego brzmienia art.51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane - z którego treści wynikała konieczność wydania decyzji określonej w tym przepisie w okresie dwóch miesięcy od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - wyraził pogląd, że "Wstrzymanie robót budowlanych przewidziane art. 50 prawa budowlanego w sytuacji niekwestionowanego odstępstwa inwestorów od pozwolenia na budowę należy uznać w pełni za zasadne. O dalszych losach budowli organ nadzoru budowlanego winien zadecydować w formie decyzji, ale tylko w okresie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym stanowi art. 50 ust. 4 prawa budowlanego. Bezwzględny wymóg zachowania tego terminu wynika z treści art. 50 ust. 1 prawa budowlanego". Uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji co do zasady było rozstrzygnięciem słusznym. Błędne natomiast były wskazania organu odwoławczego dla organu pierwszej instancji co do dalszego toku postępowania. W przypadku gdy inwestor realizuje inwestycję z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego ma obowiązek w pierwszej kolejności wydać decyzję określoną w art.51 ust.1 pkt.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane tj. nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Przepis ten wprost bowiem określa działania organów nadzoru budowlanego w wypadku realizacji inwestycji z istotnymi odstępstwami. Nakładanie na inwestora w postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane obowiązku inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych jest zbędne. Zastępczy projekt budowlany, musi bowiem uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Jeśli organ nadzoru budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych nałoży na inwestora obowiązek inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, a inwestor obowiązku tego nie wykona, to nie stanowi to podstawy do wydania decyzji nakazującej przywrócenie inwestycji do stanu poprzedniego – jeśli podstawą wstrzymania wykonania robót budowlanych była realizacja inwestycji z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Za błędne zdaniem Sądu uznać należy wskazanie organowi pierwszej instancji przyjęcia jako podstawy wydania rozstrzygnięcia na podstawie art.51 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jak już bowiem wcześniej zostało wspomniane wykonanie tej inwentaryzacji nie jest warunkiem koniecznym wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Najważniejszym jednak powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było niedostrzeżenie przez organ odwoławczy, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została po upływie terminu określonego w art.51 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. W konsekwencji błędem było nakazanie organowi pierwszej instancji prowadzenia postępowania w celu wydania merytorycznego rozstrzygnięcia zamiast umorzenia tego postępowania. Konsekwencją nie wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w terminie określonym w tym przepisie jest niemożność dalszego prowadzenia postępowania w stosunku do wykonanych robót budowlanych co skutkuje ich legalizacją. Do rozstrzygnięcia pozostaje jednak zagadnienie czy inwestor może nadal realizować rozpoczętą inwestycję. Zdaniem Sądu inwestor może kontynuować rozpoczętą inwestycję w oparciu o dotychczasową decyzję o pozwoleniu na budowę. Jeśli jednak w dalszym ciągu będzie ona realizowana z odstępstwami od projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego może dokonać ponownej kontroli inwestycji i podjąć działania określone w art.50 i art.51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w odniesieniu nowych robót budowlanych. Jeśli organy nadzoru budowlanego nie podejmą nowych działań, a inwestor zrealizuje obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, to naraża się na konsekwencje w postaci niemożności jego użytkowania. Zgodnie z treścią art.57 ust.1 pkt.2 wymienionej wyżej ustawy jednym z wymogów zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania jest złożenie przez kierownika budowy oświadczenia o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Jeśli obiekt budowlany wymogów tych nie spełnia uzyskanie takiego oświadczenia nie będzie możliwe. Inwestor może jednak przed przystąpieniem do kontynuowania inwestycji wystąpić z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art.36a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Przepis ten umożliwia inwestorowi uzyskanie pozwolenia na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Po uzyskaniu takiej decyzji inwestor mógłby w oparciu o nią kontynuować rozpoczętą budowę. Odnośnie podniesionego przez skarżącego A. P. zarzutu przewlekłości postępowania stwierdzić należy, iż zarzut ten nie może być przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Na bezczynność organu administracji w rozpoznawaniu sprawy stronie postępowania służy odrębna skarga do sądu administracyjnego. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 a i pkt.2, art.152 i art. 135, Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.