VII SA/Wa 1562/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi H. i R. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki. skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r- Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze.zm.), po rozpatrzeniu odwołania H. i R. O. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2007r, znak:[...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N. z dnia [...] czerwca 2005r., znak: [...], nakazującej H. i R. O. dokonania przymusowej rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...] w obrębie [...] od strony skarpy przy ul. [...] w N. tj. tarasu na fundamencie betonowym ze schodami, zadaszenia nad tym tarasem oraz płyty balkonowej o wysięgu [...] m w poziomie pokoju nad garażem, potrzymanej słupem żelbetowym oraz ścian osłonowych "nad istniejącym balkonie" wraz z zadaszeniem - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2007r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N. z dnia [...] czerwca 2005r, znak: [...], nakazującej H. i R. O. dokonania przymusowej rozbiórki w opisanym wyżej zakresie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji stwierdził, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N. z dnia [...] czerwca 2005r, znak: [...], nie jest obarczona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a, dających podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Po rozpatrzeniu odwołania H. i R. O. zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. po dokonaniu w dniu [...] maja 2000r. kontroli i stwierdzeniu, iż H. i R. O. realizują budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej, na działce nr [...] w obr.[...] w N. niezgodnie z otrzymanym pozwoleniem na budowę, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2000r, znak: [...] wstrzymał dalsze prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2000r. zobowiązał w/w inwestorów do przedłożenia szeregu dokumentów i uzgodnień w celu otrzymania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Po spełnieniu w/w obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...]. udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Po rozpatrzeniu złożonego w dniu [...] marca 2002r. wniosku H. i R. O. - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2002r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2001 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2002r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2002r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 maja 2004r., sygn. akt 7/IV SA 4854/02, uchylił wyżej opisaną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2004r, znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N. z dnia [...] lipca 2000r, znak: [...]. Następnie w związku z w/w wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2004r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2004r, znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N. z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...], dotyczącej wznowienia robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...] w N. Po wyeliminowaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z obrotu prawnego w/w decyzji -Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r., znak: [...], nakazał inwestorom wstrzymanie robót budowlanych oraz zobowiązał do dostarczenia w terminie do dnia [...] kwietnia 2005r, stosownych dokumentów wymienionych w wydanym postanowieniu. Wobec nie wywiązania się H. i R. O. z nałożonego obowiązku w określonym terminie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005r, znak: [...], nakazał inwestorom wykonać przymusową rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w świetle art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane niewykonanie obowiązków, skutkuje nakazem rozbiórki. Zdaniem organ II instancji przeprowadzone postępowanie nieważnościowe nie potwierdziło, że weryfikowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N. z dnia [...] czerwca 2005r, znak: [...], została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co obligowałoby organ nadzorczy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie dotyczy też sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, wydane uprzednio rozstrzygnięcia w sprawie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Nie występują również przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a jakoby decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały a w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Zgodnie z orzecznictwem administracyjnym decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli H. i R. P., dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że podtrzymują zarzuty sprecyzowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem skarżących decyzją z dnia [...] czerwca 2005r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N., rozstrzygnął w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., która była niewykonalna, bowiem jej wykonanie mogło prowadzić do katastrofy budowlanej, czemu dał wyraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 maja 2004r., sygn. akt 7/IV SA 4854/02. Niewykonalna jest zdaniem skarżących także decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005r, bowiem na działce nie wolno wykonywać robót budowlanych, W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, który mogłoby skutkować jej uchyleniem. Wskazać należy, że niniejsze postępowanie prowadzone na podstawie, art. 156 § 1 k.p.a., jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych, w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zasadnie wskazano, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N. z dnia [...] czerwca 2005r, znak [...], nie jest obarczona wadą skutkująca w świetle dyspozycji przepisu art. 156 § 1 kpa stwierdzenie jej nieważności. Bezpodstawny jest zarzut skarżących o tym, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną. Owszem w niniejszej sprawie zapadały już decyzje związane z przedmiotowymi robotami budowlanymi, ale jak zasadnie wskazał organ zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego. Wskazać należy, że przedmiotowa decyzja wyżej opisana zapadła w trybie przepisu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust 4 ustawy Prawo budowlane. Po tym jak wcześniejsze decyzje związane z robotami budowlanymi zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, (co szczegółowo opisał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), zaś postanowienie z dnia [...] lutego 2005r, znak [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N. w trybie przepisu art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane o wstrzymaniu robót budowlanych i dostarczeniu do Inspektoratu opisanych dokumentów, nie zostało wykonane. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane w wersji na dzień 15 czerwca 2005r., stanowił, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (tj nałożonych w/w postanowieniem). Dyspozycja tego przepisu nie dopuszcza uznania administracyjnego i zawiera jednoznaczny nakaz. Niezasadnie skarżący wywodzą też, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest niewykonalna. Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie uzasadnia natomiast twierdzenia o niewykonalności decyzji jej wysoki koszt, nieopłacalność ekonomiczna, czy też negatywne stanowisko jej adresatów a nawet interes społeczny. W przypadku niewykonalności prawnej, muszą istnieć prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu decyzji ( porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 12, s. 73-74 podobnie w niepublikowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1985 r., I SA 1090/84, za: E Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 560-561). Dodatkowo w odniesieniu do okoliczności sprawy wskazać należy, że w toku postępowania egzekucyjnego może okazać się, że zachodzi niewykonalność nałożonego kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją obowiązku, kiedy przy istniejącym stanie wiedzy technicznej nie da się przeprowadzić rozbiórki w związku z istniejącym osuwiskiem. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć jednak charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006r., II OSK 509/05. LEX nr 196712). Powyższe kwestie związane z postępowaniem egzekucyjnym pozostają , co wymaga podkreślenia, bez wpływu na ocenę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji pod względem jej wykonalności. Stwierdzić należy, że stanowisko zawarte w uzasadnieniu powoływanego przez skarżących wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie wiązało organów w niniejszym postępowaniu. Zostało zaprezentowane przez Sąd w okolicznościach badania zgodności z przepisami prawa innego niż przedmiotowe, rozstrzygnięcia organu administracji. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sad orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).