VII SA/Wa 1563/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2005 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] grudnia 2001r., działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r., Nr 98 poz. 1071) w zw. z art. 103 ust. 1 i ust 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. 2000r. Nr 106, poz 1126) po rozpatrzeniu wniosku P. K. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 1998r. zezwalającej I. i J. M. na użytkowanie samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. W wyniku dokonanej analizy akt sprawy organ administracji stwierdził, iż nie istnieją przesłanki mogące być podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Inwestor bowiem przedłożył inwentaryzację budynku z ekspertyzą techniczną z której wynika, iż budynek ten nie stwarza zagrożenia dla zdrowia, życia i mienia oraz nadaje się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto w odniesieniu do zarzutu skarżącego, iż nie zapewniono stronom czynnego udziału w postępowaniu, organ wyjaśnił, że kwestia ta może być przedmiotem wznowienia postępowania administracyjnego, nie może zaś skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]lipca 2002r., działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania Administracyjnego (Dz.U. 2000r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania P. K. - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy –[...] z dnia [...] listopada 1998r. - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło bez uprzedniego powiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zgodnie z art. 157 § 2 kpa. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż organ wojewódzki rozpatrując sprawę ponownie, winien wszcząć postępowanie i umożliwić stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu, organ ten winien również dokonać wnikliwej oceny merytorycznej decyzji w aspekcie zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z 157 § 1 kpa – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...]listopada 1998r. Organ I instancji ustalił, iż sporny budynek zrealizowany został samowolnie przed 1 stycznia 1995r. W przypadku pobudowania budynku bez wymaganego pozwolenia, organ administracji może wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego lub też dokonać legalizacji obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. W opinii organu, brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki, ponadto przedmiotowy budynek nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, stąd też decyzja zezwalająca na użytkowanie była prawidłowa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania P. K. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia[...] grudnia 2002r. i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 1998r. Dokonując analizy akt sprawy organ II instancji ustalił, że sporny budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, stąd też nie można podzielić argumentacji Wojewody [...], że w omawianym przypadku nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Zaskarżona decyzja Burmistrza Gminy [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie mogłaby być wydana jedynie po uprzednim rozstrzygnięciu sprawy samowolnie pobudowanego obiektu przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Organ administracji architektoniczno – budowlanej w odniesieniu do dokonanej samowoli budowlanej nie jest organem właściwym do rozstrzygania i stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego. Z uwagi na rażące naruszenie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego zasadnym było stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2004r., sygn akt 7/IV SA 3417/02, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. M. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2002r. W uzasadnieniu niniejszego wyroku podniesiono, iż w zaskarżonej decyzji nie wykazano, iż zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie, wskazując jedynie na konieczność dokonania oceny, iż kontrolowana decyzja w postępowaniu nieważnościowym została wydana bez uprzedniego rozpatrzenia sprawy wybudowanego samowolnie budynku przez organy nadzoru budowlanego w zakresie zgodności z przepisami techniczno budowlanymi. W ocenie Sądu, organ administracji wydając rozpatrywanej sprawie decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie w sposób wyczerpujący wykazać jakie okoliczności nie zostały zbadane. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie spełnia tych wymogów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt 7/IV SA 3417/02 po ponownym rozpatrzeniu odwołania P. K. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 1998r., udzielającej I. i J. M. pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu wojewódzkiego została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W opinii organu, inwestor spełnił warunki wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stąd też Burmistrz Gminy [...], nie mógł odmówić wydania takiej decyzji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. K. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji I instancji. W opinii strony skarżącej, Burmistrz Gminy [...] nie miał prawa wydać decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku mieszkalnego bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania i ustalenia faktycznego czasu budowy. Skarżący wskazał ponadto, iż organ odwoławczy inne stanowisko wyraził w decyzji z dnia [...] kwietnia 2004r., a która to decyzja dotyczyła tej samej sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawił rozstrzygnięcie do uznania Sądu podnosząc zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie decyzja wydana w toku orzekania przez organy administracji dotknięta jest wadą kwalifikowaną stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przepisy art. 156 kpa § 1 pkt 3. Postępowanie prowadzone w tym trybie służy sprawdzeniu, czy sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. Może on zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 1 kpa, który dotyczy takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. W przypadku, gdy decyzja administracyjna, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, sąd zobligowany jest do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Wskazać trzeba także, że rozpatrujący sprawę w postępowaniu nieważnościowym sąd nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji. Przesłanka stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 kpa § 1 pkt 3 stanowi, iż stwierdza się nieważność decyzji ostatecznej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Zgodnie z przyjętym w doktrynie prawa i postępowaniu administracyjnym poglądem, przepis ten należy traktować jako gwarancję zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicatae), w myśl której nie jest dopuszczalne, aby w tej samej sprawie występowały w obrocie prawnym równocześnie dwie decyzje. Powołany przepis kodeksu postępowania administracyjnego spełnia rolą gwarancyjną wobec wyrażonej zasady trwałości decyzji ostatecznej ustanowionej w art. 16 kpa i zapobiega kolizji pomiędzy ostatecznymi rozstrzygnięciami tożsamych spraw. W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 1998r., w sytuacji gdy istniała już w obrocie prawnym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003r., którą uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002r. i stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 1998r. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż od przedmiotowej decyzji nie złożono środka zaskarżenia. Tego rodzaju decyzja definitywnie kończy postępowanie i organ administracji jest nią związany. W ocenie Sądu, uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję powoduje niemożność ponownego orzekania w sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tego orzeczenia. Jeżeli zaś pomimo to została wydana kolejna decyzja, to staje się konieczne stwierdzenie jej nieważności. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 dotyczy tych sytuacji, w których organ administracji wyda kolejno po sobie, w tej samej sprawie, dwie decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty, z których pierwsza będzie posiadała przymiot ostateczności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29.04.1998 r. (IV SA 1061/96) stwierdził, iż zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. W powoływanym wyroku podniesiono ponadto, iż tożsamość sprawy ze sprawą pierwotną będzie zachodziła w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Zaś oceny tej tożsamości można dokonywać jedynie biorąc pod uwagę wszystkie wymienione elementy. Jednakże podkreślić trzeba, iż omawiany przepis nie formułuje wymagania tożsamości co do treści załatwienia samej sprawy w obu ostatecznych decyzjach, a mówi tylko o sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej. W obu sprawach rozstrzygniętych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego występują te same podmioty, dotyczą one tego samego stanu prawnego i tego samego stanu faktycznego. Odmienne rozstrzygnięcia organu administracji nie pozbawiają tych orzeczeń cechy tożsamości. Nie zachodzi więc na gruncie niniejszej sprawy potrzeba porównywania rodzaju i zakresu obowiązków i praw określonych lub ustalonych w obu decyzjach, a wystarczy tylko stwierdzenie ich tożsamości. Ujawnione naruszenia przepisów prawa powodują konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).