VII SA/Wa 1563/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. i E. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania nieważnościowego oddala skargę Przedmiotem skargi J. K. i E. K. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r., znak: [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2015 r. nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], znak: [...], nakazującą J. K. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach 16,55 m x 10,20 m i 2,17 m x 2,13 m (powierzchnia zabudowy 173,43 m2) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości O., gm. N. Powyższa decyzja [...] WINB z [...] października 2015 r. została zaskarżona przez J. K.do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/15 oddalił skargę J. K. na ww. decyzję organu wojewódzkiego z [...] października 2015 r. Następnie, J. K. złożyła skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie z 10 stycznia 2017 r. Pismem z 9 lutego 2017 r. J. K., reprezentowana przez E. K., wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu powiatowego z [...] sierpnia 2013 r. oraz decyzji organu wojewódzkiego z [...] października 2015 r. Pismem z 3 kwietnia 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek J. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w S. z [...] sierpnia 2013 r. I dalej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie, wszczęte na wniosek J. K., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2015 r., nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. złożyła J. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2017 r., znak: [...], po rozpoznaniu ww. wniosku J. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia z [...] maja 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] października 2015 r., przedmiotowa decyzja została przez J. K. zaskarżona do WSA w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/15 oddalił skargę J. K. na ww. decyzję organu wojewódzkiego z [...] października 2015 r. Następnie, J. K. złożyła skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie z 10 stycznia 2017 r. Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wniesienie skargi kasacyjnej od ww. wyroku WSA w Warszawie z 10 stycznia 2017 r. oddalającego skargę na ww. decyzję [...] WINB z [...] października 2015 r. przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia, stanowi przesłankę do zawieszenia tego postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał przy tym, że jest to zgodne z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99, wyrok WSA w Warszawie z 11 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1303/11), w którym zauważa się, że organ administracji publicznej powinien zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli postępowanie to zostało wszczęte po wniesieniu skargi i wszczęciu postępowania sądowego co do tej samej decyzji, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny. Prawomocne orzeczenie podjęte przez sąd administracyjny będzie miało bowiem istotny wpływ na rozstrzygnięcie organu w przedmiotowej sprawie. Stąd też wskazany organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiła przesłanka uregulowana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowanie sądowe jest bowiem w toku i stanowi kwestię prejudycjalną w tej sprawie, a tym samym podstawę do zawieszenia tego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r., znak: [...], wnieśli J. K. i E. K.. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 79, art. 80, art. 81, art. 10 § 1 i art. 140 k.p.a. Zdaniem skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie zawiesił niniejsze postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także: wadliwie nie wystąpił o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w myśl art. 100 § 1 i § 3 k.p.a. Ponadto, w uzasadnieniu skargi skarżący odnieśli się do wadliwości decyzji [...] WINB z [...] października 2015 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie odpowiada prawu – zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie w prawidłowo ustalonych okolicznościach sprawy. Rozwijając tę ocenę, Sąd na wstępie zauważa, że kontrola w niniejszej sprawy dotyczy postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r., znak: [...], utrzymującego w mocy postanowienie własne tego organu z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], zawieszające z urzędu postępowanie, wszczęte na wniosek J. K., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2015 r. nr [...] (utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], znak: [...], nakazującą J. K. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczo-garażowego). Jako powód zawieszenia postępowania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ww. postanowieniach wskazał na wszczęte i prawomocnie niezakończone postępowanie sądowe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, dotyczące ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] października 2015 r. nr [...]. Zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/15 oddalił skargę J. K. na ww. decyzję organu wojewódzkiego z [...] października 2015 r. Następnie, J. K. złożyła skargę kasacyjną od wskazanego wyroku WSA w Warszawie z 10 stycznia 2017 r., która to nie została dotychczas rozpoznana. Powyższe w efekcie spowodowało (jak wskazał organ), że do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny i uprawomocnienia się orzeczenia Sądu w tej sprawie, nie jest możliwa weryfikacja ww. rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] października 2015 r. nr [...] w postępowaniu administracyjnym w trybie stwierdzenia nieważności (a jak zauważył, wniosek w tym przedmiocie został zawarty w piśmie skarżącej z 9 lutego 2017 r., które to zostało przekazane do właściwego organu przy zawiadomieniu [...] WINB z [...] lutego 2017 r.). Sąd oceniając zaskarżone orzeczenie w pełni podziela to stanowisko organu. Zgadza się też z organem, że w okolicznościach niniejszej sprawy należało zawiesić prawidłowo wszczęte postępowanie administracyjne, w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej decyzji [...] WINB z [...] października 2015 r. I tak, z uwagi na problem prawny jaki zaistniał w niniejszej sprawie, dostrzec trzeba, że bezspornie nie jest możliwe równoległe prowadzenie postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego w stosunku do tej samej decyzji. W myśl art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Cytowany przepis dotyczy - jak wynika z jego treści - takiej sytuacji, gdy skarga do sądu zostanie wniesiona po wszczęciu postępowania w sprawie wyeliminowania wadliwego aktu w trybie postępowania nadzwyczajnego. Brak jest natomiast regulacji prawnej, która określałaby sposób postępowania w sytuacji odwrotnej, tj. wówczas, gdy postępowanie administracyjne jest wszczynane po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z tego też powodu, już kwestia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w trybach nadzwyczajnych, po skutecznym wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, wywoływała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z tej też przyczyny zagadnienie to stało się przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku której w dniu 5 czerwca 2017 r. podjęta została uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GPS 1/17), zgodnie z którą, w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazanej uchwały stwierdził, że skoro w art. 56 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ich zakończenia, to należy a contrario przyjąć, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Sąd wskazał następnie, że jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że sąd administracyjny rozpoznając skargę, nie jest związany jej zarzutami, co powoduje, że przedmiotem kontroli sądu mogą być również okoliczności stanowiące podstawę zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych, a w świetle art. 170 p.p.s.a. organ administracji publicznej nie może wydać rozstrzygnięcia sprzecznego z wyrokiem sądu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że wydanie prawomocnego orzeczenia przez sąd nie zawsze zamyka drogę do weryfikacji decyzji lub postanowienia w trybie nadzwyczajnym, jednak oba postępowania pozostają ze sobą w ścisłym związku. Wobec tego, choć wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania zakończonych zaskarżoną decyzją lub postanowieniem, to jednak organ - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest w takim przypadku zobowiązany do zawieszenia postępowania, aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem. Załatwienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez organ będzie bowiem możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia. Rozpatrzenie sprawy przez sąd powinno być traktowane, tak jak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanych przepisów. Poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powyższej uchwale tutejszy Sąd, na mocy art. 269 p.p.s.a. jest związany, i pogląd ten w całości podziela. Sąd stwierdza zatem, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że zawisłość sprawy przed sądem administracyjnym nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie m. in. stwierdzenia nieważności zaskarżonej do sądu decyzji. Jednakże, w takim przypadku organ zobowiązany jest do zawieszenia postępowania, aż do prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym, a załatwienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez ten organ będzie możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia. Sąd zauważa przy tym, ze choć wskazana uchwała NSA zapadła po zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniu, to organ przedstawił w nim pogląd zgodny z treścią tej uchwały. Stąd też Sąd zgadzając się z taką oceną, zaskarżone postanowienie uznał za w pełni prawidłowe. W konsekwencji Sąd stwierdza, że rację ma organ wskazując, że do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego, weryfikacja decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] października 2015 r. nr [...] w trybie stwierdzenia nieważności nie jest możliwa; nadto: że dalszy bieg tego postępowania o stwierdzenie nieważności będzie zależał od wyniku sprawy sądowoadministracyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza zaś, że są one chybione. W niniejszej sprawie GINB, z przyczyn powyżej przestawionych, prawidłowo zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a przy tym nie dopuścił się naruszenia: art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 79, art. 80, art. 81, art. 10 § 1 i art. 140 k.p.a. Sąd stwierdza także, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 100 § 1 i § 3 k.p.a., albowiem organ nie miał podstaw do ich stosowania poprzez wystąpienie do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Jednocześnie, z uwagi na argumentację skargi odnoszącą się także do innych rozstrzygnięć, niż te zaskarżone w niniejszej sprawie, Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (...). Określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Tym samym należy wyraźnie wskazać, że Sąd orzekając w niniejszej sprawie mógł zbadać pod względem zgodności z prawem jedynie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o charakterze formalnym, bo wydane w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie mógł natomiast odnieść się ani do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2015 r. nr [...], ani też do zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Z tych przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.