VII SA/Wa 1566/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. w P. kwotę 500 zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007r.,znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej ( w decyzji użyto skrótu - NZOZ) T. Sp. z o.o., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], w której organ stopnia wojewódzkiego stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...], znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Niepublicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej ( w decyzji użyto skrótu - NZOZ) T. Sp. z o.o., pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego dla celów Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej usytuowanego przy ul. K. w P. na terenie działki nr [...], ark [...], obręb G. - utrzymał w mocy wyżej opisaną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, co następuje: Postępowanie nieważnościowe w stosunku do opisanej wyżej decyzji Prezydent Miasta P. z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...], znak: [...],wszczęto z urzędu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], stwierdził nieważność tej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, co stanowi przesłankę określoną w 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, zapadła decyzja zaskarżona w niniejszym postępowaniu. W jej uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że badana w trybie nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2005 r. jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja w sprawie warunków zabudowy inwestycji wiąże organ wydający późniejsze pozwolenie na budowę tej inwestycji. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja poprzedzona była decyzją Prezydenta Miasta P. Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], zmienionej decyzją organu z dnia [...] października 2005 r., znak: [...]. Ustalono w niej między innymi, iż "obowiązująca linia zabudowy od strony ul. K. - zgodnie z załącznikiem graficznym, nieprzekraczalna linia zabudowy ( tylna) - wyznaczona przez tylną ścianą obiektu istniejącego na działce nr [...] przy czym zostało jednoznacznie wskazane, iż są to wymagania dotyczące nowej zabudowy". Powyższa regulacja wyłącza możliwość posadowienia nowej zabudowy poza wskazaną linią zabudowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w ramach projektowanej rozbudowy inwestor przewidział zabudowę nad tarasem istniejącego budynku, która wykracza poza ustaloną decyzją o warunkach zabudowy linię zabudowy od strony ul. K. Tym samym zaprojektowana zabudowa tarasu w poziomie piętra ( vide rys. A6 projektu - przekrój A-A), w części wykraczająca poza ustaloną linię od strony ul. K. - przebiegającą po licu ścian budynku w poziomie powyżej stropu nad piwnicami, ( vide mapa zasadnicza) - stanowi o naruszeniu warunków ustalonych decyzją Prezydenta Miasta P. Nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], przy czym naruszenie to należy uznać za rażące. Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że objęte weryfikowanym pozwoleniem na budowę roboty budowlane dotyczyły wyłącznie I etapu inwestycji, tj. przebudowy i zmiany sposobu użytkowani, a zatem nie mogły obejmować całości inwestycji, o której mowa w decyzji Prezydenta Miasta dnia [...] czerwca 2005 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym m.in. miejsc parkingowych projektowanych w ramach II etapu. Niemniej stosownie do treści przepisu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przy etapowaniu inwestycji inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, a organ w trybie art. 35 ust. 3 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane zobowiązany był wezwać do doprowadzenia w/w projektu zagospodarowania działki do stanu zgodnego postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym wymaganej liczby miejsc parkingowych. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził ostatecznie, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 55 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka z o.o. T. z siedzibą w P.- dochodząc uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, umorzenie postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. bowiem nie zawiera ona wskazania materialnej podstawy prawnej wydanej decyzji. Ponadto osoba prawna, wobec której wydawana jest decyzja powinna być określona pełną nazwą i siedzibą, wskazanie jako strony "NZOZ T. sp.z o. o ". nie spełnia wymogu prawidłowego określenia adresata decyzji. Zdaniem skarżącej Spółki decyzja Prezydenta Miasta P. udzielająca pozwolenia na budowę nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ani tym bardziej nie jest wydana bez podstawy prawnej. Jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Budynek został, bowiem przebudowany w obrysie istniejących ścian przyziemia, które stanowią istniejącą linię zabudowy - powstałą jeszcze przez wyznaczeniem obowiązującej linii ustalonej decyzją o warunkach zabudowy. Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2004r. Rada Miasta P. ustaliła plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszaru M. w P. w granicach Osiedla M., tj. obszaru położonego w sąsiedztwie obszaru inwestycji skarżącego. Uchwała powyższa zawiera legalną definicję linii zabudowy jako "linię określającą odległość, w jakiej muszą znajdować się lica ścian budynków od linii rozgraniczającej terenu; przed linią zabudowy mogą być sytuowane: schody zewnętrzne, balkony, tarasy, wykusze o wysięgu nieprzekraczającym 1,50m", zatem przekroczenie linii zabudowy przez elementy architektoniczne lica budynku takie jak właśnie wykusze, nie stanowi naruszenia przepisów. Z uwagi na brak legalnej definicji linii zabudowy w przepisach o randze ustawowej, należy na zasadzie analogia legis zastosować tę definicję w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącej Spółki stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę, jest także sprzeczne z interesem społecznym, bowiem w przebudowanej części budynku usytuowane są gabinety lekarskie, z których korzystają lokalni mieszkańcy. Narusza także wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, której celem jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Co do podniesionych w zaskarżonej decyzji wad projektu zagospodarowania działki i terenu dotyczącego I etapu zamierzenia budowlanego i uzupełnienie go o projekty miejsc parkingowych, skarżąca Spółka wskazała, że zasadne było, ustalenie w projekcie technicznym takiej ilości miejsc parkingowych, która odpowiadają proporcji 15 miejsc na 1.000 m- powierzchni. Dodatkowo skarżąca Spółka podniosła, że decyzja Wojewody została zaskarżona [...] lutego 2007r., a decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została dnia [...] czerwca 2007r., doszło do ewidentnego przekroczenia wyznaczonego przez przepisy k.p.a. terminu na załatwienie sprawy, przy czym strona skarżąca nie była informowana o przyczynach opóźnienia, ani planowanym terminie załatwienia sprawy. Skarżąca Spółka stwierdziła też, że w toku postępowania nieważnościowego naruszono art. 10 k.p.a., stronie przysługuje zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a prawo wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji tak, co do całości postępowania dowodowego, jak i wszelkich "materiałów oraz zgłoszonych żądań", tego prawa została zaś pozbawiona. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa w szczególność z takim naruszeniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga to, że kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w trybie postępowania nieważnościowego, które jest postępowaniem nadzwyczajnym. Celem, tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art.156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie nieważnośćiowe nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum, jego zadaniem jest rozpoznanie sprawy w granicach określonych dyspozycją art. 156§1 k.p.a to znaczy, że nie może rozpoznawać sprawy, "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym / por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985r I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30/. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na uchybienia kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Sąd podziela pogląd organu, że projekt budowlany zatwierdzony przedmiotową decyzją pozwolenia na budowę dopuszczał nadbudowę z odstępstwem od obowiązującej linii dla nowej zabudowy. Zdaniem Sądu nadbudowa starego budynku, to w rzeczywistości nowa forma zabudowy i jako taka powinna uwzględniać obowiązującą linie nowej zabudowy. Odmienna argumentacja skarżącej Spółki w tym zakresie jest bezzasadna. Organ stwierdził też, że inwestor ubiegając się o pozwolenia na budowę I etapu inwestycji z naruszeniem przepisu art. 33 ustawy Prawo budowlane nie przedstawił projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia inwestycyjnego, a organ w trybie art.33 ust.3 ustawy Prawo budowlane nie wezwał, inwestora do usunięcia tego uchybienia. Wskazać należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, niebacząca na szczególny tryb rozpoznania sprawy, ograniczył się tylko do lakonicznego stwierdzenia, że uchybienia te maja charakter rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu stanowi to o braku właściwego rozpoznania sprawy . Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazanie, z czego wywodzi, że uchybienie - naruszenie prawa, jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Odnosząc się do zarzutów skargi, w których mowa o uchybieniach procesowych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazać należy, co następuje. Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, albo określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest wydana bez podstawy prawnej, a jedynie dotknięta została tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W osnowie decyzji należy podawać zmiany aktu prawnego, które miały miejsce do daty wydania decyzji, ponieważ wskazuje to na stan prawny obowiązujący w czasie orzekania w sprawie. Decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej, tj. przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Należy podzielić pogląd, że jako podstawę prawną decyzji należy powoływać jedynie przepisy proceduralne mające szczególny związek z decyzją (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 178). Powoływanie wszystkich przepisów kodeksu, które miały zastosowanie w sprawie byłoby, bowiem zbytnim formalizmem. Niezbędne jest natomiast powoływanie stosowanych przepisów kodeksu, gdy chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji. Brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia decyzji bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Zdaniem Sądu, bezsporny w niniejszej sprawie, brak przytoczenia w decyzji podstawy prawnej bądź nie przytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, w sytuacji, gdy podstawa prawna istnieje, nie jest taką wadą, która skutkuje uchyleniem decyzji. Bezsprzecznie decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. W odniesieniu do osób prawnych, państwowych jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych nieposiadających osobowości prawnej - ich nazwę oraz siedzibę, Zgodnie z przepisem art. 35 k.p.a organ administracji publicznej obowiązany jest załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepis art. 36 k.p.a wskazuje zaś, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zasadne jest stanowisko skarżącej Spółki, co do tego, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem powyższych reguł procedury administracyjnej. Ma racje skarżąca Spółka, że z przepisu, art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się, co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest, więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Powyższe stanowi podstawową zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu . Rozpoznając sprawę ponownie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu, co do kwestii proceduralnych, organ oceni w okolicznościach niniejszej sprawy, czy wady kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji mają charakter rażącego naruszenia prawa., gdy zważyć zakres naruszeń, oraz ich skutki społeczno gospodarcze. Mając na uwadze powyższa argumentację Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.)