VII SA/Wa 1566/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki Sędziowie: WSA Grzegorz Antas (spr.) WSA Artur Kuś Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. Ł. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia odwołania E. Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] nakazującą E. Ł. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości D., gmina [...]. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej 22 czerwca 2007 r. kontroli budowy budynku mieszkalnego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości D. gm. [...], prowadzonej na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E.Ł. pozwolenia na budowę pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że w trakcie realizacji budowy dokonano odstępstw od projektu budowlanego polegających na zmianie usytuowania budynku mieszkalnego poprzez przesunięcie go na odległość ok. 30 m od linii rozgraniczającej w sytuacji, gdy projekt przewidywał 35 m, a także dodatkowym wykonaniu podpiwniczenia pod tarasem w części tylnej budynku. Kwalifikując ww. odstępstwa jako istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej: p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) zawiadomieniem z 25 czerwca 2007 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności budowy ww. budynku, a następnie postanowieniem z [...] lipca 2007 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane przy nim prowadzone. Decyzją z [...] września 2007 r. PINB nakazał E. Ł. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego tych robót oraz opisem technicznym robót pozostałych do wykonania przy budowie budynku mieszkalnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez E. Ł. [...]WINB decyzją z [...] października 2008 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku dalszego postępowania PINB przeprowadził w dniach 4 grudnia 2008 r., 15 stycznia 2009 r. i 29 maja 2009 r. oględziny spornego budynku bez udziału inwestora, w wyniku których potwierdził, że zmienione zostało usytuowanie budynku poprzez przesunięcie go na odległość ok. 30 m od linii rozgraniczającej, wykonano kondygnację podziemną pod tarasem w części tylnej budynku, powiększono otwór drzwi balkonowych w elewacji bocznej oraz wykonano otwór okienny zamiast luksferów. W trakcie oględzin przeprowadzonych 28 sierpnia 2009 r. przy udziale E. Ł. stwierdzono, że budynek jest usytuowany w odległości 32 m od zachodniej granicy działki (linii rozgraniczającej). PINB decyzją z [...] listopada 2009 r. nakazał E. Ł. sporządzenie i dostarczenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego oraz zamurowanie istniejącego otworu okiennego w elewacji północnej ścianką z kształtek szklanych w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji. Wobec faktu, że inwestor nie przedłożył wymaganej dokumentacji we wskazanym terminie PINB decyzją z [...] maja 2010 r. na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał E. Ł. zaniechanie dalszych robót przy budowie budynku mieszkalnego. Decyzją z [...] października 2015 r. [...]WINB stwierdził nieważność ww. decyzji PINB z [...] maja 2010 r. Wnioskiem z 26 czerwca 2015 r. E. Ł. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego, który PINB decyzją z [...] lipca 2015 r. rozpatrzył odmownie. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego od ww. decyzji przez E. Ł. [...]WINB decyzją z [...] listopada 2015 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB decyzją z [...] grudnia 2015 r. nakazał E. Ł. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości D., gmina [...], uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie niewypełnieniem obowiązku przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację wykonanego z istotnymi odstępstwami budynku. Wskutek rozpatrzenia odwołania E. Ł. [...]WINB decyzją z [...] maja 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego odwołująca przedłożyła cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, co stanowiło okoliczność, która powinna zostać uwzględniona przez organ nadzoru budowlanego. W toku postępowania prowadzonego przed PINB organ postanowieniem z 9 czerwca 2017 r. wezwał E. Ł. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji projektowej zamiennej, a następnie pismem z 23 sierpnia 2017 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych w zakresie § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), dalej: rozporządzenie. Pismem z 20 września 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował, że organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do składania wniosków o udzielenie zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych w toku postępowania legalizacyjnego i naprawczego. PINB decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 104 k.p.a. nakazał E. Ł. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości D., gmina [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie był zobowiązany uwzględnić następujące okoliczności: 1) negatywne stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa odmawiające udzielenia upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od § 271 ust. 1 rozporządzenia; 2) niewłaściwe rozwiązania w zakresie wykonania ściany oddzielania przeciwpożarowego - niezgodne z § 235 pkt 2 rozporządzenia; 3) ocieplenie budynku zostało wykonane niezgodnie z zapisami warunków ppoż. zaopiniowanych przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych (wpis kierownika budowy w dzienniku budowy z [...] czerwca 2013 r.); 4) niezgodność usytuowania budynku na działce w odniesieniu do wymagania § 12 rozporządzenia ze względu na usytuowanie budynku w odległości 3 m od działki sąsiedniej z otworami okiennymi w ścianie i połaci dachowej; 5) niezgodność z § 12 pkt 3 ust. 1 rozporządzenia ze względu na naruszenie § 271 tego aktu w zakresie odległości pomiędzy spornym budynkiem a budynkiem znajdującym się na działce sąsiedniej nr ew. [...], zrealizowanym na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] decyzją z [...] listopada 1999 r. Fizyczna odległość pomiędzy budynkami wynosi 4,5 m (odległość budynku na działce nr ew. [...] od granicy działki wynosi 1,5 m, odległość budynku na działce nr ew. [...] od granicy działki nr ew. [...] wynosi 3,0 m). Wizja w terenie oraz zaprojektowane rozwiązania techniczne w przedłożonej dokumentacji projektowej (zamiennej) nie zapewniają rozwiązań technicznych umożliwiających spełnienie wymogów ściany oddzielenia ppoż. zapisanych w § 232 i § 235. Biorąc pod uwagę rozwiązania techniczne z projektu zamiennego oraz obowiązek spełnienia wymogów z rozporządzenia w zakresie odległości pomiędzy budynkami na działkach sąsiednich, odległość pomiędzy budynkami powinna wynosić minimum 6 m przy założeniu wykonania ścian ppoż. w budynkach na działkach nr ew. [...] i [...] albo 7 m przy założeniu wykonania ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi w budynku znajdującym się na działce nr ew. [...]; 6) budynek zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2002 r. nr [...] w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] znajduje się w strefie zasięgu terenów zalewowych, w której w myśl § 70 ww. uchwały występuje zakaz budowy podpiwniczenia. W budynku objętym opracowaniem wykonano podpiwniczenie części budynku, tym samym dokonano istotnego odstępstwa bez możliwości jego legalizacji. PINB zauważył, że przywołany w opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. W. W. § 272 ust. 3 rozporządzenia nie mógł mieć w sprawie zastosowania, albowiem odnosi się do budynku sytuowanego przy granicy z działka sąsiednią tj. bezpośrednio przy granicy z działka sąsiednią, a ponadto dotyczy odległości od niezabudowanej działki. Biorąc pod uwagę powyższe niezgodności z przepisami, PINB stwierdził, że nie widzi podstaw do zatwierdzenia projektu zamiennego. W wyniku rozpatrzenia odwołania E. Ł. wskazaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2019 r. [...]WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko PINB odnośnie do tego, że inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, jak też że sporny obiekt w obecnym stanie narusza przepisy techniczne w zakresie jego usytuowania oraz odległości względem budynku usytuowanego na działce nr ew. [...]. PINB powołał się na § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wskazując, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszą niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Odległość ta wynosi 4,5 m pomiędzy budynkami, przy wymaganej odległości 6,0 m. Zgodnie z tabelą z § 271 ust. 1 rozporządzenia odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej E, określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 być mniejsza niż odległość 8 m. [...]WINB wyjaśnił, że podziela stanowisko PINB wskazujące, iż biorąc pod uwagę rozwiązania techniczne - rodzaj ściany w budynku od strony działki sąsiedniej ściany rozprzestrzeniającej ogień w klasie odporności ogniowej D określonej przez projektanta i korzystając z uregulowań technicznych § 271 ust. 9 rozporządzenia wskazaną odległość między budynkami 8 m można zmniejszyć o 25%, tj. do 6 m. Odległości te można zmniejszyć o 25%, jeżeli są one zwrócone do siebie ścianami i dachem z przykryciem, które nie rozprzestrzenia ognia i nie posiada otworów. Jednakże odległość ta w dalszym ciągu nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy zachowana, co skutkuje brakiem możliwości zalegalizowania spornego obiektu. Znajdująca się w projekcie budowlanym opinia specjalisty ds. przeciwpożarowych przewiduje, że celem osiągnięcia właściwego zabezpieczenia przeciwpożarowego spornego budynku od budynku sąsiedniego na działce nr ew. [...] konieczne jest wykonanie otworu okiennego w ścianie przedmiotowego budynku od strony budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w klasie odporności ogniowej co najmniej E30 albo zamurowaniu tego otworu, zabezpieczenie drewnianej konstrukcji dachu środkami ognioochronnymi do trudno zapalności. Nie sposób jednakże zgodzić się z tymi ustaleniami, albowiem ww. roboty w ocenie [...]WINB doprowadzą jedynie do powstania ściany pełnej nierozprzestrzeniającej ognia. Opisana ściana nie będzie jednakże spełniać wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Zasadnie PINB wskazał, że pierwotna lokalizacja spornego obiektu (przewidziana w projekcie budowlanym) przewidywała zgodną z przepisami odległość od istniejącego budynku na działce sąsiedniej. W związku z powyższym stwierdzić należy, że okoliczność uzasadniająca wydanie nakazu z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest efektem wykonania przedmiotowego budynku w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. [...]WINB ponadto zauważył, że PINB prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych. Odwołując się do tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2480/14, organ podał, że aktualnie wiodące i w zasadzie jednolicie prezentowane jest przez sądy administracyjne stanowisko, zgodnie z którym uprawnienie do korzystania z odstępstw od warunków technicznych jest ograniczone wyłącznie do etapu poprzedzającego proces inwestycyjny, a zatem inwestor korzysta z takiej możliwości przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał równocześnie, że organ nadzoru budowlanego po dostarczeniu dokumentacji zamiennej ma obowiązek zbadać, czy istnieje możliwość zalegalizowania spornej inwestycji. Samo przedłożenie projektu budowlanego zamiennego obiektu nie skutkuje jednakże jego zalegalizowaniem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...]WINB z [...] kwietnia 2019 r. złożyła E. Ł., zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz decyzji ją poprzedzającej jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ewentualnie ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, prowadzenie postępowania w sposób budzący brak zaufania do władzy publicznej, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że przedmiotowy budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od decyzji Starosty [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie własnej analizy, wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oceny zgromadzonych dowodów i subsumcji stosownych norm prawa materialnego, a oparcie się wyłącznie na wadliwych ustaleniach faktycznych i prawnych organu I instancji; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj.: 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB nakazującej skarżącej rozbiórkę budynku w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; 4) naruszenie w stopniu rażącym przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez wydanie zaskarżonej decyzji po upływie dwumiesięcznego terminu od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem decyzji rozbiórkowej pomimo braku podstaw do jej wydania. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie. Za okoliczności niesporne, albowiem prawidłowo ustalone i ocenione przez organy nadzoru budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, po pierwsze, to, że skarżąca była adresatem decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości D.. Po drugie, niewadliwą pozostaje okoliczność, że realizując roboty budowlane na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, skarżąca dopuściła się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 p.b. Taki charakter ma zmiana usytuowania budynku objęta zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki oraz zmiana charakterystycznych parametrów budynku wynikająca z wykonania jego podpiwniczenia. W skardze strona postawiła zarzut niewyjaśnienia rozbieżności poszczególnych pomiarów (30,0 m; 32,0 m; 32,9 m), niemniej organy wskazały przyczyny, które spowodowały, że pierwsze pomiary dokonywane bez udziału skarżącej okazały się błędne, co kazało zaaprobować pomiar odległości usytuowania budynku od zachodniej granicy działki przedstawiony w przedłożonym przez samą skarżącą projekcie zamiennym (projekcie zagospodarowania terenu). Po trzecie, postanowieniem z [...] lipca 2007 r. PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. wstrzymał prowadzenie przez skarżącą robót budowlanych, a następnie zachowując termin 2 miesięcy, decyzją z [...] września 2007 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Co prawda, decyzja ta została uchylona decyzją [...]WINB z [...] października 2008 r. i kolejną decyzję PINB wydał dopiero [...] listopada 2009 r., niemniej – zdaniem Sądu - nie skutkowało to legalizacją robót budowalnych realizowanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, ani niemożnością dalszego prowadzenia postępowania naprawczego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 p.b. w terminie dwumiesięcznym oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych i w takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. (por. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2712/17; wyrok NSA z 7 maja 2013 r. sygn. II OSK 2669/11; wyrok NSA z 8 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 625/09), niemniej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie podziela go, uznając, że upływ dwumiesięcznego terminu i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 p.b. wywołuje wyłącznie taki skutek prawny, że dochodzi do zniesienia zakazu prowadzenia przez inwestora wstrzymanych robót budowlanych, nie pozbawia to jednak organów nadzoru budowlanego możliwości dalszego prowadzenia postępowania w trybie określonym w art. 50-51 p.b. i wydania jednej z decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Po czwarte, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje, że złożenie przez skarżącą projektu budowlanego zamiennego w toku postępowania odwoławczego od decyzji PINB z [...] grudnia 2015 r. nakazującej rozbiórkę, pomimo przekroczenia przez skarżącą terminu wskazanego w decyzji z [...] listopada 2009 r. umożliwiało organowi nadzoru budowlanego poddanie go badaniu w celu oceny, czy jest możliwe doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Wyznaczony w decyzji termin na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego jest terminem procesowym, przez co jego niedochowanie nie może być samoistną podstawą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, jeżeli inwestor, na którym spoczywał materialnoprawny obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, zadośćuczynił mu tyle, że z opóźnieniem (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1899/18; wyrok NSA z 16 marca 2017 r. sygn. II OSK 1819/15; wyrok NSA z 22 października 2015 r. sygn. II OSK 367/14; wyrok NSA z 20 listopada 2014 r. sygn. II OSK 991/13). Po piąte, celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodności z prawem. Nie można wobec tego uznać, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego legalizuje roboty budowlane wykonane z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za ugruntowany należy traktować pogląd, który Sąd podziela, że decyzja z art. 51 ust. 4 p.b. kończy postępowanie naprawcze i jest skutkiem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a nie wywiązania się przez inwestora z formalnie rozumianego obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego wyznacza dalszy kierunek działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 3189/17; wyrok NSA z 27 października 2017 r. sygn. II OSK 330/16; wyrok NSA z 10 marca 2015 r. sygn. II OSK 1918/13). Po szóste, Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że niewykonanie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego należy rozumieć szeroko, albowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., jak i stan, w którym wprawdzie taki projekt zostanie sporządzony, niemniej nie może zostać zatwierdzony ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa. Sąd zauważa, że w razie wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b., mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Zakres tego sprawdzenia nie może zostać zredukowany do oceny jego kompletności, ale polega na ocenie rozwiązań zamiennych pod kątem m.in. ich zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska, jak również zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, które to przepisy nie mają charakteru prawa sąsiedzkiego. W ramach wymagań techniczno-budowlanych podlegają ocenie wymagania, które budynek powinien spełniać ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Twierdzenie zamieszczone w skardze, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dotyczące bezpieczeństwa pożarowego mają zastosowanie wyłącznie do budynków, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi, nie znajduje uzasadnienia. W powołanych przez skarżącą orzeczeniach sądów administracyjnych rozważeniu podlegała szczególna kwestia związana z dopuszczalnością poddawania badaniu pod kątem spełniania warunków określonych w rozporządzeniu budynków istniejących w dacie wejścia w życie rozporządzenia z uwagi na treść § 2 ust. 1 w zw. z § 207 ust. 2 tego aktu. W kontrolowanej sprawie niesporne pozostaje, że data wejścia w życie rozporządzenia (16 grudnia 2002 r.) poprzedzała datę zaprojektowania i budowy budynku należącego do skarżącej, wobec czego niewątpliwie powinien on spełniać wszystkie wymagania techniczno-budowlane wynikające z tego aktu. W przedstawionym zakresie wnioski interpretacyjne, na jakich się oparł [...]WINB w zaskarżonej decyzji nie budzą wątpliwości Sądu, albowiem pozostają zasadniczo poprawne. Tym niemniej, wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego budzi analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego po jego skonfrontowaniu z treścią podjętych decyzji procesowych nakazujących skarżącej rozbiórkę w całości budynku mieszkalnego. Przede wszystkim nie zachodziła w sprawie, jak przyjął błędnie [...]WINB, możliwość wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., jeżeli poczynione ustalenia wskazywały na niezgodność przedstawionego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż taki wniosek powinien prowadzić do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. Co jednak istotniejsze, zdaniem Sądu, nie było podstaw do nakazania skarżącej rozbiórki w sytuacji, gdy na takim kierunku rozstrzygnięcia zaważyło nieuzyskanie zgody Ministra Infrastruktury i Budownictwa na udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych w zakresie § 271 ust. 1 rozporządzenia, a jednocześnie wskazane stanowisko Ministra wyrażone w piśmie z 20 września 2017 r. należy traktować jako oparte na oczywiście wadliwej interpretacji art. 9 ust. 1 i 3 w zw. z art. 50-51 p.b. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie można kwestionować tego, że zagadnienie możliwości zastosowania odstępstwa, o którym mowa w art. 9 ust. 1 p.b., nie tylko w postępowaniu prowadzonym przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, ale także w toku postępowania legalizacyjnego (naprawczego) w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym miało charakter sporny i w jego ramach było prezentowane stanowisko analogiczne do tego, które w niniejszej sprawie zajął Minister Infrastruktury i Budownictwa, a następczo również [...]WINB, zdecydowanie negujące podstawę kompetencyjną do wystąpienia organu nadzoru budowlanego do ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane o udzielenie zgody na odstępstwo (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1827/16; wyrok NSA z 27 października 2017 r. sygn. II OSK 347/16; wyrok NSA z 25 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2037/11; wyrok NSA z 15 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2135/10; wyrok NSA z 12 lutego 2013 r. sygn. II OSK 1897/11). Nie jest jednak tak, jak przyjął [...]WINB, że wskazane stanowisko mogło być traktowane jako wiodące, gdyż odwołując się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wyroku NSA z 14 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2480 i cytując odpowiednie fragmenty jego uzasadnienia, organ powinien nie tyle przytoczyć wykładnię, na której w rozpoznanej sprawie oparł się Sąd I instancji (WSA we Wrocławiu), ale ocenę prawną sformułowaną przez NSA w wyroku uchylającym zaskarżonym wyrok, stanowiącą zdecydowaną krytykę uznania, że w postępowaniu legalizacyjnym instytucja zgody na odstępstwo nie ma zastosowania. Argumentacja NSA, gdyby [...]WINB właściwie ją rozważył, nie ograniczając się do twierdzeń wyrażonych przez Sąd I instancji, potwierdzałaby jednocześnie, że wskazanie na wiodący charakter powołanego stanowiska interpretacyjnego budzić powinno uzasadnione wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że stanowisko odpowiadające zaprezentowanemu przez NSA w wyroku z 14 czerwca 2016 r. uznające zdecydowany prymat wykładni funkcjonalnej art. 9 ust. 1 p.b. było podkreślane już we wcześniejszym tezowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 7 września 2016 r. sygn. II OSK 3152/14, ONSAiWSA 2018/1/16), zdecydowanie również przeważa w aktualnym orzecznictwie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3266/17; wyrok NSA z 25 września 2019 r. sygn. II OSK 2650/17; wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2368/17; wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2088/17; wyrok NSA z 23 maja 2019 r. sygn. II OSK 1689/17; wyrok NSA z 14 maja 2019 r. sygn. II OSK 1575/17; wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. sygn. II OSK 878/17; wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 146/17; wyrok NSA z 24 października 2018 r. sygn. II OSK 2662/16; wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2180/16; wyrok NSA z 20 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1031/16; wyrok NSA z 22 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1485/15; wyrok NSA z 16 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1437/15; wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1330/16). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni to zapatrywanie podziela, uznając, że okoliczność, iż decyzje w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) wydają organy nadzoru budowlanego, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wyklucza możliwości skorzystania przez inwestora z uprawnień, jakie przyznaje mu art. 9 ust. 1 p.b. Dokonując wykładni art. 9 ust. 3 p.b., należy zatem przyjąć, że sformułowanie "przed wydaniem pozwolenia na budowę", obejmuje także przewidziane w przepisach tej ustawy postępowania, w których organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i ewentualnego udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 p.b.). Ze względów wyżej przedstawionych zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez [...]WINB art. 51 p.b. w zw. z art. 9 ust. 2 i 3 p.b., gdyż organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nakazującą skarżącej rozbiórkę budynku przed rozstrzygnięciem kwestii objętych art. 9 p.b., które PINB trafnie poddał w sprawie ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Zdaniem Sądu, [...]WINB nie ustalił w sposób prawidłowy również wszystkich kwestii mających znaczenie dla oceny zgodności z przepisami przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, a w dalszej kolejności legalności nałożenia na skarżącą jako inwestora obowiązku przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Ma to związek z uznaniem, że jakkolwiek w sprawie zasadnie organy wskazały, iż budynek w obecnym usytuowaniu na działkach nr ew. [...] i [...] i przy zaprojektowanej konstrukcji narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie odległości od działki nr ew. [...], które wynikają z § 12 ust. 1 rozporządzenia, tym niemniej wadliwe określiły, w czym wyraża się wskazane naruszenie i w jaki sposób działania inwestora mogłyby doprowadzić do jego wyeliminowania. Z § 12 ust. 1 rozporządzenia wynika, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. W rozstrzyganym przypadku organy uznały, że podana odległość 3 m, odpowiadająca fizycznej odległości wybudowanego budynku od granicy działki nr ew. [...] z działką sąsiednią nr ew. [...], powinna zostać powiększona do 8 m ze względu na konieczność uwzględnienia treści § 271 § 1 rozporządzenia, który z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe odnosi minimalną odległość, którą powinien zachować inwestor nie względem granicy działki, ale ściany sąsiedniego budynku znajdującego się na działce graniczącej z działką inwestycyjną. Wbrew stanowisku skarżącej, działki nr ew. [...] nie można traktować jako niezabudowanej, a budynku znajdującego się na tej działce, niezależnie od odstępstw, jakich dopuścił się inwestor przy jego budowie na podstawie decyzji z [...] listopada 1999 r. jako nieistniejącego prawnie, wobec czego na sposób rozpatrzenia wniosku skarżącej o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego musiała oddziaływać okoliczność związana ze zlokalizowaniem na działce nr ew. [...] budynku mieszkalnego, w tym związana z tym, że został on posadowiony od granicy działki w odległości 1,5 m, a od ściany budynku należącego do skarżącej - 4,5 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że regulacja zamieszczona w § 271 ust. 1 rozporządzenia wyznacza minimalne odległości między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego. A contrario, wyznaczone tam odległości nie dotyczą lokalizacji obiektów, z których jeden posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Jeżeli zatem jeden z budynków posiada zewnętrzną ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, to odległości, o których mowa w powołanym przepisie, nie muszą zostać zachowane i za wystarczające uznać trzeba zlokalizowanie budynku, które odpowiada odległościom określonym w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Z treści decyzji PINB nr [...] tymczasem nie wynika taki sposób rozumienia przywołanej regulacji § 271 ust. 1 rozporządzenia, albowiem organ I instancji przyjął, że odległość pomiędzy oboma budynkami przy założeniu, że każdy z nich posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, powinna wynosić minimum 6 m. Taki wniosek jest sprzeczny z treścią § 271 ust. 1 i 10 rozporządzenia i w żaden sposób nie da się go uzasadnić, jeżeli dodatkowo przyjęta przez organ wartość 6 m jest wynikiem pomniejszenia jej o 25 % w stosunku do wartości wyjściowej (8 m) na podstawie § 271 ust. 9 cyt. rozporządzenia, który dotyczy przypadku sąsiadowania ze sobą budynków zwróconych do siebie ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia i niemającymi otworów. [...]WINB w zaskarżonej decyzji tego stanowiska PINB bezpośrednio nie zakwestionował, niemniej tak w istocie należy odczytywać pogląd wyrażający się w przyjęciu, że wymóg oddalenia obu budynków na odległość 6 (8) m wynika z treści § 271 ust. 1 i 9 rozporządzenia i rodzaju zaprojektowanej ściany zewnętrznej budynku skarżącej będącej ścianą nierozprzestrzeniającą ognia w klasie odporności ogniowej "D". Pogląd ten, w ocenie Sądu, jest zasadniczo poprawny, albowiem zasadnie [...]WINB rozróżnił wymagania przewidziane w § 271 ust. 1 rozporządzenia i uwzględnił to, że skarżąca nie zaprojektowała ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony budynku sąsiadującej z działką nr ew. [...] i znajdującym się na niej sąsiednim budynkiem. Wniosek ten łączy się z prawidłowym przyjęciem, że § 272 ust. 1-3 rozporządzenia nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania. Zamieszczone w skardze stanowisko, w którym skarżąca zarzuca organowi niezastosowanie normy § 272 ust. 3 rozporządzenia w odniesieniu do oceny usytuowania budynku oparte jest na podwójnym błędzie, albowiem nie uwzględnia ono, że rozważany przypadek w żaden sposób nie odpowiada hipotezie przepisu (usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki), jak i nie wiadomo, w jaki sposób skarżąca postrzega realizację jego dyspozycji, skoro § 272 ust. 3 rozporządzenia nakłada na właściciela budynku usytuowanego w granicy obowiązek wykonania od strony sąsiedniej działki ściany oddzielenia przeciwpożarowego, której budynek od strony działki nr ew. [...] nie posiada, ani nie została ona zaprojektowana. Powyższe nie oznacza jednak, że ta ocena [...]WINB mogła prowadzić do ukształtowania obowiązku nałożonego na skarżącą poprzez nakazanie jej rozbiórki budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. i § 271 ust. 1 rozporządzenia. Stoi temu na przeszkodzie uwzględnienie przez Sąd tego, że celem art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4-5 p.b. jest doprowadzenie robót wykonanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co powoduje, że zakres nakładanych na inwestora obowiązków na poszczególnych etapach postępowania jest uzależniony od rodzaju dokonanych odstępstw i wynikłych z tego nieprawidłowości przy budowie obiektu, przy czym nakaz rozbiórki powinien być traktowany jako ostateczne rozstrzygnięcie oparte na obiektywnej niemożności doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. wynika, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli inwestor w wyznaczonym terminie przedłożył projekt budowlany zamienny, to w przypadku, gdy organ, wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nie nałożył jednocześnie na niego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, nakazanie inwestorowi rozbiórki budynku powinno być oparte zasadniczo wyłącznie na takich uchybieniach, które inwestor, przedstawiając dokumentację projektową, miał szansę wyeliminować, zanim doszło do jej odrzucenia jako nieodpowiadającej przepisom, w tym przepisom techniczno-budowlanym. W rozstrzyganym przypadku sposób dokonywanej przez PINB wykładni § 12 ust. 1 i § 271 ust. 1 rozporządzenia miał wpływ na treść postanowienia z [...] czerwca 2017 r., którym PINB wezwał skarżącą do doprowadzenia przedstawionego przez nią projektu budowlanego do stany zgodnego z prawem, albowiem, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie wynikało z treści tego aktu w sposób dostatecznie czytelny, w jaki sposób skarżąca może spełnić warunek przewidziany w § 271 ust. 1 rozporządzenia tak, by w ocenie PINB przedłożony przez nią projekt mógł zostać zatwierdzony. W tym zakresie organ jedynie ograniczył się do wezwania skarżącej do wyjaśniania zamieszczonego w projekcie zastrzeżenia, że usytuowanie budynku uzyskało zgodę na odstępstwo od przepisów § 271 rozporządzenia. W ocenie Sądu obowiązek umożliwienia stronie uzupełnienia dostrzeżonych braków dokumentacji projektowej powinien się wyrażać w pouczeniu jej, że ocena przedłożonego projektu wskazuje, iż wykonana od strony działki nr ew. [...] ściana nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego w rozumieniu § 235 rozporządzenia, ale organ kwalifikuje ją jako ścianę pełną nierozprzestrzeniającą ognia o klasie odporności ogniowej "D", wobec czego zatwierdzenie projektu zamiennego jest uzależnione od uzyskania zgody na odstępstwo do przepisów techniczno - budowlanych w zakresie zachowania minimalnych odległości przewidzianych w § 271 ust. 1 rozporządzenia, albo zaprojektowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, której powstanie zgodność rozwiązań projektowych z warunkami techniczno – budowlanymi ograniczy do oceny niesprzeczności usytuowania budynku z odległością przewidzianą w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Wymienność obu rozwiązań pozwalających doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem ze względu na jego szczególne usytuowanie na działkach nr ew. [...] i [...], jeżeli nie prowadziła uprzednio do nakazania skarżącej wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. jako postaci robót budowlanych, które tym przepisem mogą zostać zlecone w celu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami, każe Sądowi działanie organów nadzoru budowlanego na etapie weryfikowania dokumentacji projektowej poddać w niniejszej sprawie rygorystycznej ocenie, która podstawę wydania nakazu rozbiórki ograniczy tylko do tych uchybień, których skarżąca dopuściła się świadomie, będąc pouczona, iż ich nieusunięcie będzie skutkować takim rozstrzygnięciem. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu ten warunek nie został spełniony, co czyni zaskarżoną decyzję wydaną przedwcześnie, a zatem wadliwą z uwagi na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 p.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem powołanych w skardze przepisów postępowania w związku z tym, że [...]WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, niemniej nie dokonał pełnego zweryfikowania ustaleń mających znaczenie dla sprawy, pozostawiając bez jakiegokolwiek wyjaśnienia nawet podstawę faktyczną decyzji poddanej kontroli instancyjnej. Sąd zauważa, że PINB kwestię dopuszczenia się przez skarżącą istotnego odstępstwa w postaci wykonania podpiwniczenia pod budynkiem i jej niezgodność z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego potraktował jako równoległą do niezgodnego z przepisami usytuowania budynku podstawę nakazania skarżącej rozbiórki budynku mieszkalnego. Do tego zagadnienia organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, co powinno obejmować samodzielną analizę, po pierwsze, przedłożonego projektu budowlanego, po drugie, sposobu rozumienia pojęcia kondygnacji określonej w § 3 pkt 16 rozporządzenia i pojęcia piwnicy określonej w § 3 pkt 21 rozporządzenia, a wreszcie po trzecie § 70 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2002 r. nr [...] w zakresie przewidzianego w nim nakazu zabudowy bez podpiwniczenia. Kwestią wymagającą wyjaśnienia było również stwierdzenie przez PINB, że budynek nie spełnia wymagania przewidzianego w § 12 ust. 1 rozporządzenia ze względu na jego usytuowanie "w odległości 3 m od działki sąsiedniej z otworami okiennymi w ścianie i połaci dachowej". Ten wniosek nie został uzupełniony o wskazanie, czy organ swoją ocenę odniósł do granicy działki sąsiedniej nr ew. [...], czy też [...]. W stosunku do tej pierwszej budynek faktycznie znajduje się w odległości 3,0 m, niemniej z projektu budowlanego nie wynika, by posiadał od strony północnej otwory okienne w ścianie i połaci dachu, gdyż zaprojektowane zostało w otworze znajdującym się w pomieszczeniu kuchennym wypełnienie z pustaków szklanych. Takie otwory, w tym otwory na trzy okna dachowe, budynek posiada od strony działki nr ew. [...], jednakże ściana budynku nie znajduje się w podanej przez PINB odległości 3,0 m od granicy działki. Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że z opinii technicznej dotyczącej usytuowania budynku pod względem bezpieczeństwa pożarowego załączonej do projektu zamiennego wynika, iż budynek zlokalizowany jest od granicy działki nr ew. [...] w prawidłowej odległości 4,0 m. Na projekcie zagospodarowania terenu wykonanym na mapie do celów projektowych nie została zwymiarowana odległość pomiędzy południową ścianą budynku a granicą działki, uwzględniając jednakże przyjętą skalę mapy (1:500) pozostaje ona mniejsza od wskazanej wyżej (3,5 m), co potwierdza również włączona do akt kopia wykonanej przez geodetę mapy zasadniczej z inwentaryzacji budynku (k. 288 akt). Te kwestie wymagały szczegółowego rozważenia w toku postępowania odwoławczego. Sąd zobowiązany jest bowiem przypomnieć, że kontrola instancyjna opiera się na powtórnym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej w jej całokształcie, co powoduje, że [...]WINB jako organ odwoławczy, nie wypowiadając się odnośnie do wszystkich zagadnień, które w świetle treści decyzji z [...] listopada 2009 r., powinny być uważane za przedmiot postępowania naprawczego prowadzonego w związku z dopuszczeniem się przez skarżącą jako inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, naruszył w sposób istotny art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 p.b. Ponownie rozstrzygając sprawę, organy dostosują się do wskazań zawartych w uzasadnieniu i dokonają niezbędnych ustaleń faktycznych, a następnie rozważą w zakresie w wyroku szczegółowo omówionym wszechstronnie zebrany materiał dowodowy i ocenią okoliczności istotne dla zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 p.b., przedstawiając ich wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy PINB, dokonując oceny możliwości legalizacji wybudowanego obiektu, weźmie w szczególności pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku odnośnie do dopuszczalności zastosowania wynikającej z art. 9 ust. 1 - 4 p.b. instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych na etapie postępowania naprawczego. Wyrazem związania organów administracji oceną prawną Sądu wyrażoną w wyroku (art. 153 p.p.s.a.) będzie wystąpienie przez PINB o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jeżeli w ocenie organu zgodność przedłożonego projektu budowlanego zamiennego nie może zostać zapewniona w inny sposób, jak również merytoryczne rozpatrzenie tego wniosku przez Ministra jako organu wypowiadającego się odnośnie do tejże kwestii materialnoprawnej w ramach toczącego się postępowania naprawczego. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, uchylając nie tylko zaskarżoną decyzję, ale również decyzję organu I instancji z uwagi na obciążenie ją podobnymi wadami, które decydowały o uchyleniu decyzji [...]WINB. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.