VII SA/Wa 157/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Wojciech Mazur, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. G. i "[...]" S. A. z dnia [...] października 2004r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 1997r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na budowę warsztatu obuwniczo-pantoflarskiego na działce położonej w C. przy ul. O., nr ewid. gruntów [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 1997r., Nr [...], znak: [...] We wniosku z dnia 21 sierpnia 2004r. skierowanym do Wojewody [...] M. G. dochodziła stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta C. nr [...] z dnia [...]czerwca 1997r.wyżej opisanej. Podnosiła, że w dniu 30 grudnia 1996 roku wraz z [...] nabyła na własność sąsiadującą z objętą pozwoleniem na budowę nieruchomość stanowiącą działki oznaczone numerami [...] i [...]. Zarzuciła, że w tych okolicznościach z naruszeniem prawa przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 4 nie była stroną postępowania. Organ stopnia wojewódzkiego opisaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2004r. odmówił stwierdzenia kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że fakt nie brania udziału przez stronę, bez własnej winy, w postępowaniu jest przesłanką do wznowienia postępowania zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W wyniku rozpoznania odwołania M. G. i [...] SA od decyzji Wojewody [...]zapadła decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] grudnia 2004r. wyżej opisana. W uzasadnieniu tej, zaskarżonej w niniejszym postępowaniu, decyzji organ wskazał, ze zachodzi konieczność uchylenia w całości opisanej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2004r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 1997r. nr [...]. Organ podniósł, że w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę bezpośrednio w granicy działki, mimo, że w przedmiotowej sprawie przepisu obowiązującego wówczas rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – nie dawały możliwości usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki. Zdaniem organu w omawianej sprawie nie miał zastosowania pkt 6 § 12 w/w rozporządzenia, który umożliwia usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej pod warunkiem wykazania w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki i uzyskania pisemnej zgody jej właściciela – z uwagi na to, że sąsiednia działka była niezabudowana. Zdaniem organu kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta C. zapadła z rażącym naruszeniem § 12 pkt 6 w/w rozporządzenia w związku z art. 35 Prawa budowlanego. Ponadto organ podtrzymał stanowisko organu stopnia Wojewódzkiego, co do tego, że brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Organ wskazał także, że wprawdzie do wniosku o pozwolenie na budowę przy granicy z działką nr [...] nie została dołączona zgoda aktualnych właścicieli działki nr [...] jednak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001r., sygn. akt P11/2000 (OTK z 2001, nr 2, poz. 33), stwierdził, iż § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Powyższy przepis w części dotyczącej zgody sąsiada został wyeliminowany z obrotu prawnego. Stąd brak zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K. – inwestor. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego organ rozszerzająco zinterpretował przepis § 12 pkt 6 w/w rozporządzenia. Skarżący powołał się na orzecznictwo zgodnie, z którym zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Na wstępie Sąd chce wskazać, ze za nieuzasadniony trzeba uznać zarzut skargi powołujący się na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na budowę i wyprowadzający z tej decyzji negatywną przesłankę dla stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. prezentująca taki pogląd uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993r. III AZP 23/93 (OSNC z 1994r. nr 5 poz. 108) nie zyskała aprobaty w orzecznictwie i doktrynie. Wymieniona uchwała stanowi wyłącznie jedną z wykładni art. 156 § 2 kpa i wiązała wyłącznie skład orzekający w sprawie, w której została wydana. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zawartego w w/w uchwale. Przepis art. 152 kpa odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych a nie do stanu faktycznego. Nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu w/w przepisu nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego. Wykonanie robót na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych, a nie skutków prawnych, choć fakt, że inwestor działał w granicach udzielonego pozwolenia na budowę determinuje byt prawny zrealizowanego obiektu. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że brak udziału strony, właścicieli sąsiedniej nieruchomości, bez jej winy w postępowaniu prowadzonym w 1997r. w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi, opisaną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesłankę do wznowienia tego postępowania. Podkreślenia wymaga to, że opisane w przepisie art. 145 kpa przesłanki nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki skutkujące, bowiem stwierdzeniem nieważności określone zostały w zamkniętym katalogu stanowiącym dyspozycję art. 156 § 1 kpa. W ocenie Sądu, zaskarżoną decyzją organ naruszył przepis § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane, rozszerzająco. Zdaniem Sądu organ uchybił temu poglądowi, utrwalonemu już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności organ dopuszcił się rozszerzającej wykładni § 12 pkt 6 w/w rozporządzenia. Przepis § 12 pkt 6 w/w rozporządzenia nie odnosi się wprost jak to interpretuje organ do usytuowania obiektu w granicy, gdy za nią znajduje się działka niezabudowana. Tymczasem zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu, bowiem o błąd w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W ocenie Sądu w realiach przedmiotowej inwestycji decyzja pozwolenia na budowę, kontrolowana w niniejszej sprawie nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa, bowiem zawarte w niej rozstrzygnięcie nie jest ewidentnie sprzeczne z nie budzącym wątpliwości przepisem. Kontrolowana decyzja pozwolenia na budowę zapadła w okolicznościach braku badania i wykazania możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Orzecznictwo sądowe przyjmuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy wyżej wskazane naruszenie nie stanowi rażącego, zatem kwalifikowanego, naruszenia prawa. objęta pozwoleniem inwestycja nie koliduje w rozumieniu § 12 pkt 6 w/w rozporządzenia z istniejącą zabudową na działce [...], a działki [...] nie były zabudowane i nie wykazano by miały wówczas zaprojektowane elementy zagospodarowania. Wskazać należy, że dla oceny charakteru naruszenia, którym dotknięta jest kontrolowana decyzja pozwolenia na budowę znaczenie ma także kierunek, w którym ewoluują przepisy dopuszczające budowę w granicy. Ustawodawca wyraźnie zmierza do ochrony interesów przede wszystkim właściciela działki objętej inwestycją i podkreśla jego prawo swobodnego zagospodarowania działki. Przepis § 12 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie potwierdza powyższą tezę. Zgodnie z zawartą tam regulacją dopuszcza się budowę bezpośrednio przy granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości od granicy za względu na rozmiar działki inwestora. Bezsprzeczne jest, ze zagospodarowanie działki inwestora w niniejszej sprawie zabudowanej już budynkiem mieszkalnym uzasadniało lokowanie przedmiotowej inwestycji w narożnej części działki. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).