VII SA/Wa 157/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] na podstawie art. 35 ust. 3 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych IV - kondygnacyjnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. J. w W. dla inwestora – "A.". Sp. z o.o. z siedzibą w W. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor złożył w dniu 4 stycznia 2008 r., wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych IV - kondygnacyjnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu. Wniosek ten był uzupełniany pismami z dnia 17 stycznia 2008 r., 24 stycznia 2008 r., 20 lutego 2008 r., 23 lipca 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej, w zakresie dostosowania projektu do wymogów określonych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy tj. w zakresie obowiązującej linii zabudowy od ul. J., wykonania garaży zgodnie z zapisem pkt 1.1 tej decyzji (linia garaży w obrysie zbliżonym do obrysu poszczególnych budynków) oraz uzgodnienia lokalizacji stacji transformatorowej. W odpowiedzi na żądanie poprawienia dokumentacji projektowej inwestor w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. podniósł, iż rozwiązania projektowe w przedłożonym projekcie budowlanym w zakresie linii zabudowy od ulicy J. oraz linii zabudowy dla garaży są zgodne z obowiązującą linią zabudowy. Od ul. J. znajduje się ściana budynku, co wyraźnie widać na rzutach i elewacjach znajdujących się w złożonej dokumentacji. Linia zabudowy dla garaży pokrywa się z linią obrysu części nadziemnej budynków zarówno od strony północnej jak i południowej. Potwierdzeniem prawidłowości rozwiązań projektowych z warunkami zabudowy jest, zadaniem inwestora, stanowisko Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Realizacji Urbanistycznej Urzędu [...] wyrażone w dwóch odrębnych pismach z dnia 3 stycznia 2008 r. oraz z dnia 21 lutego 2008 r. Organ podniósł dalej, że ustalenia zawarte w decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego nakładają na inwestora obowiązek zaprojektowania obiektu budowlanego w sposób zgodny z liniami zabudowy oznaczonymi w załączniku graficznym do ww. rozstrzygnięcia tj. nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy od strony ulicy wewnętrznej P., ulicy publicznej (gminnej) J. i projektowanej [...] - wg zał. graficznego Nr 1.(...) - Linia zabudowy dla garaży w obrysie zbliżonym do obrysów poszczególnych budynków. Natomiast inwestor przedłożył projekt budowlany, w którym od strony ul. J. w obowiązującej linii zabudowy usytuowana jest pełnej wysokości ściana pergoli (nie na całej długości budynku) połączona konstrukcją dachową z budynkiem, tworząc w ten sposób wewnętrzne atrium. Natomiast część garażowa budynku nie pokrywa się z częścią nadziemną i wykracza poza jej obrys w sposób znaczący. W konkluzji organ I instancji wskazał, że taki sposób zaprojektowania zabudowy nie odpowiada ww. zapisom decyzji o warunkach zabudowy i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Od ww. decyzji odwołanie złożył inwestor - spółka A. Domagała się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się Spółka podniosła, że rozwiązania projektu są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, co potwierdziła jednostka Urzędu [...] zajmująca się planowaniem przestrzennym w dwóch opiniach z dnia 3 stycznia 2008 r. i 21 lutego 2008 r. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, iż planowana inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych IV - kondygnacyjnych z garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną jest niezgodna z decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., ustalającą warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy powołał się na zapis w pkt 1.1 decyzji o warunkach zabudowy, dotyczący linii zabudowy oraz linii zabudowy dla garaży. Organ dodał również że linie zabudowy winny uwzględniać ochronę istniejącego drzewostanu wzdłuż ulic (dot. również garaży). Wojewoda podniósł, że zgodnie z załącznikiem nr 1 należy rozumieć, iż nastąpiło ustalenie od ulicy P. i projektowanej [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy, a od ulicy J. obowiązującej linii zabudowy. Z powyższego jasno wynika, że linie zabudowy - garaży powinny być zbliżone do obrysów poszczególnych budynków, co w przedmiotowym projekcje nie zostało spełnione, gdyż garaże znacznie przekraczają obrys budynków. Ponadto Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż usytuowanie od strony ul. J. w obowiązującej linii zabudowy pełnej wysokości ściany pergoli, nie na całej długości budynku jest niezgodne z ww. zapisem decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda stwierdził, że projektowana ściana nie jest elementem budynku, lecz raczej elementem architektury ogrodowej i nie można uznać by rozwiązanie to spełniało warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy. Z wyżej wykazanych względów orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] wniosła spółka A. Domagała się uchylenia w całości wydanych decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 i 77 Kpa, poprzez nierozpatrzenie całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie w dokonywaniu jego oceny treści dwóch opinii Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Realizacji Urbanistycznej w Urzędzie [...] dotyczących przedstawionego przez inwestora projektu oraz naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez lakoniczne, bez podania dowodów uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz decyzji organu I instancji. Naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 i 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, gdyż przedstawiony projekt spełniał ustalenia decyzji o warunkach zabudowy oraz wszystkie wymagania określone przepisami prawa, a mimo to projekt nie został zatwierdzony - inwestorowi nie udzielono pozwolenia na budowę. Strona podniosła, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy w niniejszej sprawie ograniczyły się do stwierdzeń, których nie można uznać za wystarczające w odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego. Organy uznały jedynie, że przedstawiony przez inwestora projekt nie jest zgodny z zapisami decyzji o warunkach zabudowy nie przytaczając żadnych dowodów na poparcie swych twierdzeń. Nadto ani Wojewoda [...] ani Prezydent [...] nie ustosunkowali się do treści przedstawionych przez inwestora opinii Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Realizacji Urbanistycznej w Urzędzie [...] na okoliczność prawidłowości i zgodności projektu z decyzją. W tym stanie rzeczy uzasadnienia obu decyzji należy uznać za nierzetelne i niewystarczające. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji bowiem zostały one wydane z naruszeniem zasad prawidłowego postępowania administracyjnego. Organy administracji zakwestionowały prawidłowość rozwiązań przyjętych w przedłożonym projekcie budowlanym, gdyż uznały projekt za niezgodny z warunkami określonymi w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] o warunkach zabudowy w zakresie linii zabudowy od ul. J. i usytuowania pod budynkami garaży. Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o pozwoleniu na budowę pozostają ze sobą w ścisłym związku. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może kształtować warunków zabudowy odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2006 r. II OSK 200/06). Innymi słowy celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości, decyzja ta określa jedynie warunki i wymagania obowiązujące dla danego terenu ze względu na jego przeznaczenie i przewidywany sposób zagospodarowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 lipca 2008 r. II SA/Kr 399/2008, Lex Polonica nr 1988911, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2008 r. II SA/Lu 59/2008, Lex Polonica nr 1960588). W niniejszej sprawie organy administracji opierając się na zapisie w decyzji o warunkach zabudowy zakwestionowały przyjęte przez inwestora rozwiązanie architektoniczne polegające na wybudowaniu – z uwagi na nieregularny kształt działki – w obowiązującej linii zabudowy ściany, nazywanej przez organy pergolą, połączonej konstrukcją dachową z budynkiem, tworzącej w ten sposób pomiędzy ścianą w linii zabudowy a ścianą budynku wewnętrzne atrium. Zdaniem organów rozwiązanie takie nie spełnia wymogu decyzji o warunkach zabudowy, w której znajduje się następujący zapis: nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy od strony ulicy wewnętrznej P., ulicy publicznej gminnej J. i projektowanej [...] - wg załącznika graficznego Nr 1. Jak wcześniej wskazano – działka inwestora ma nieregularny kształt. W związku z tym obowiązująca linia zabudowy również jest zlokalizowana pod kątem w stosunku do ściany budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu rozwiązanie przyjęte przez inwestora zmierza do zachowania obowiązującej linii zabudowy w sposób określony w decyzji o warunkach zabudowy i jednocześnie kompromisowy w stosunku do możliwości zabudowy działki. Nie jest to wprawdzie typowa ściana budynku, jednakże jest to ściana pierzejowa o konstrukcji identycznej i zbliżonym wyglądzie ze ścianami całej inwestycji, trwale połączona z właściwym budynkiem. Taka konstrukcja powoduje, że istnieją przesłanki, by uznać, że spełnia ona warunki określone w decyzji o warunkach zabudowy. Nade wszystko negatywne stanowisko organów administracji nie zostało właściwie uzasadnione. Rozwiązanie przyjęte w projekcie budowlanym jest na tyle nietypowe, że powinno być poddane szczegółowej ocenie z ich strony. Organy przede wszystkim powinny skupić się na ocenie rozwiązań architektonicznych, gdyż te nie są oczywiste i wymagają bardziej wnikliwej argumentacji, w tym opartej na wiedzy architektonicznej. Organy nie podały argumentów które legły u podstaw negowania tego rozwiązania min. dlaczego zaprojektowanie ściany pierzejowej, (choć nie na całej długości budynku) jest wadliwe i niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto zdaniem Sądu organy niewłaściwie nazwały ścianę pergolą i wadliwie zakwalifikowały jako obiekt architektury ogrodowej, co jednak nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze organy ponownie rozpoznając sprawę powinny przeanalizować problem, czy fragment ściany połączonej z głównym budynkiem, w sytuacji gdy nie przebiega na całej długości budynku, jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, przy czym powinny użyć argumentów o charakterze architektonicznym, mając także na uwadze cele dla jakich wydaje się decyzję o warunkach zabudowy jakimi są kształtowanie i zapewnienie ładu architektonicznego. Podobnie ma się kwestia drugiego zarzutu jaki organy podniosły w stosunku do projektu budowlanego odnośnie zlokalizowania garaży. W decyzji o warunkach zabudowy znajduje się następujący zapis: linia zabudowy dla garaży w obrysie zbliżonym do obrysów poszczególnych budynków. Inwestor wprawdzie przyznał w skardze, że projekt w tym zakresie nie odpowiada decyzji o warunkach zabudowy, jednakże biorąc pod uwagę cele tej decyzji, a także okoliczność, iż zmniejszenie liczby wjazdów zwiększy powierzchnię biologicznie czynną, co również jest wymogiem decyzji o warunkach zabudowy (maksymalne ograniczenie wielkości terenów pokrytych sztuczną nieprzepuszczalną nawierzchnią – place, ścieżki, parkingi – przez wprowadzenie – tam gdzie jest to możliwe nawierzchni perforowanych lub innych indywidualnych rozwiązań; wskazane wprowadzenie nowej zieleni uzupełniającej szczególnie wzdłuż ulic), to można przyjąć, że rozwiązanie to nie jest oczywiście niezgodne z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Istotnie pomiędzy budynkami na poziomie garaży istnieją przejazdy (pomiędzy trzema budynkami i dwa przejazdy pomiędzy dwoma parami kolejnych budynków), jednakże garaże pod samymi budynkami nie wykraczają poza obrys budynków, a jedynie na omawianych połączeniach. Wydaje się, że takie rozwiązanie powodujące zmniejszenie liczby wjazdów i wpływające korzystnie na zagospodarowanie działki, a także zwiększające bezpieczeństwo ruchu drogowego, jest generalnie zgodne z treścią decyzji o warunkach zabudowy. Jednak to organy powinny rozważyć w kontekście pozostałych warunków decyzji o warunkach zabudowy czy rozwiązanie to jest prawidłowe. Pamiętać należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma na celu określenie możliwych kierunków zabudowy działki. Jednoznaczne i arbitralne określenie, że projekt nie jest zgodny z decyzją budzi wątpliwości Sądu, tym bardziej, w kontekście zapisów decyzji o warunkach zabudowy, które nie są precyzyjne (obrysy zbliżone, maksymalne ograniczenie wielkości, wskazane wprowadzenie nowej zieleni). Podsumowując należy wskazać, ze z uwagi na ocenny charakter sprawy i nietypowe rozwiązania architektoniczne przyjęte w projekcie, decyzje wymagają bardziej wnikliwej oceny, której w badanych decyzjach organów obu instancji zabrakło. Organy bez należytego uzasadnienia przesądziły o niezgodności projektu z decyzją. Tym samym naruszyły przepis art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem Sądu więcej argumentów przemawia za spełnieniem przez projekt wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do znaczenia pism z dnia 3 stycznia 2008 r. i 21 lutego 2008 r. należy stwierdzić, że wprawdzie nie mają one charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, jednakże zawierają one merytoryczną ocenę rozwiązań wyrażoną przez jednostkę Urzędu [...] posiadająca specjalistyczną (architektoniczną) wiedzę, dlatego treści tam zawarte mogły być wzięte pod uwagę przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270, ze zm.), uchylił decyzje organów obu instancji. Rozstrzygniecie w pkt II wyroku zapadło na podstawie art. 152 ww. ustawy, natomiast w pkt III na podstawie art. 200 tejże ustawy.