VII SA/Wa 1570/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...].01.2015 r., Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie "o wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych" w zakresie rozbiórki budynku hali magazynowej przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując, że w dniu [...].09.2014 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. o wydanie postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz o wydanie decyzji nakazującej zaniechanie prowadzenia robót budowlanych. Pismem z dnia [...].10.2014 r. P1NB dla [...] zawiadomił o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie o wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz wydanie decyzji nakazujących zaniechanie prowadzenia robót budowlanych w zakresie budynku hali magazynowej przy ul. [...] w [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2015 r. organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie "o wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych" w zakresie budynku hali magazynowej przy ul. [...] w [...]. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. złożyło odwołanie. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].03.2015 r. organ wojewódzki zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Zgodnie z powyższym uprawniony pracownik PINB dla [...] przeprowadził w dniu [...].04.2015 r. oględziny podczas, których ustalono, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajdują się budynki, hale magazynowo - warsztatowe oraz budynki administracyjno - biurowe użytkowane dla potrzeb Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania Miasta. Wśród w/w zabudowy w południowo wschodniej części nieruchomości znajduje się "Hala Magazynowa". Obiekt budowlany - "Hala Magazaynowa" posiada jedną kondygnację naziemną. Układ konstrukcyjny jest mieszany - stalowy i murowany. Stalowe słupy, dźwigary dachowe, pokrycie dachu z blachy stalowej i trapezowej. Ściany osłonowe stalowej i częściowo murowanej konstrukcji. Od strony frontowej do wnętrza hali magazynowej prowadzą drzwi stalowe, dwuskrzydłowe. Hala magazynowa usytuowana jest na betonowym podłożu, trwale związana z gruntem. Wymiary hali magazynowej to: dł. ok. 50m, szer. ok. 18m, wys. do szczytu ok 6 m, wys. ścian zewnętrznych osłonowych wynosi ok. 4,50 m. Zadaszenie nad halą magazynową dwuspadowe. Hala wyposażona jest w wewnętrzną instalacje elektryczną. Od strony południowej hala usytuowana jest w odległości ok. 10 m od istniejącego słupa ogrodzeniowego (częściowo bez siatki). Od strony wschodniej w odległości ok. 7,0 m od wewnętrznego ogrodzenia. Na w/w terenie nie są prowadzone żadne roboty rozbiórkowe. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie administracyjne z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja taka nie rozstrzyga merytorycznie sprawy jednakże zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji ani tym bardziej pozostawione do uznania organu. Organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Okoliczności powodujące jego bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wskazane w decyzji o umorzeniu postępowania. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (wyrok WSA we Wrocławiu 06.03.2008 r., sygn. akt II SA/Wr 735/07). W ocenie organu II instancji powyższą sytuację znajdujemy na gruncie niniejszej sprawy. Wnioskodawca, czyli MPO w [...]Sp. z o.o. złożył pismo o wstrzymanie robót budowlanych oraz o nakazanie zaniechania prowadzenia robót budowlanych w stosunku do hali przy ul. [...] w [...]. W piśmie tym spółka wyjaśniła, iż obawia się, że może dojść do rozpoczęcia prac rozbiórkowych ze względu na uzyskanie przez P. M. F. zgody organu architektoniczno - budowlanego. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Nr [...] z dnia [...].09.2013 r. Prezydenta [...], który przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie w sprawie zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektów (garaże ozn. 39st oraz budynek ozn. 33st), na działce nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...] Dzielnicy [...], złożone przez PPU [...] M. F. w dniu [...].03.2013 i uzupełnione w dniu [...].05.2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...].04.2015 r. przedstawiciel organu powiatowego nie stwierdził wykonania jakichkolwiek robót rozbiórkowych. Powyższy protokół został podpisany m.in. przez profesjonalnego pełnomocnika podmiotu skarżącego. W świetle powyższego brak jest podstaw prawnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, czyli wstrzymania prac rozbiórkowych, gdyż przede wszystkim (jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz odwołania złożonego przez MPO w [...] Sp. z o.o.) nie dokonano żadnych robót budowlanych w stosunku do hali przy ul. [...] w [...]. Zdaniem [...]WINB słusznie organ powiatowy wyjaśnił, że ocena zdarzenia przyszłego i niepewnego nie leży w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Natomiast działań zapobiegawczych oraz ochrony mienia i majątku spółki należy dochodzić na drodze cywilnej, nie zaś przed organami administracji państwowej. Ponadto ocena zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych leży w gestii organu architektoniczno - budowlanego. Natomiast jak wynika z dodatkowo przeprowadzonego postępowania dowodowego na działce przy ul. [...] w [...] nie są wykonywane żadne roboty budowlane, w tym rozbiórkowe. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 ppsa zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 7, 77 i 107 kpa poprzez niezbadanie w toku prowadzonego postępowania, czy wydane przez Prezydenta Miasta [...] zaświadczenie uprawniające inwestora do dokonania rozbiórki budynku przy ul. [...] jest prawidłowe i czy może on na podstawie tego zaświadczenia przeprowadzić rozbiórkę tego budynku, tj. niezweryfikowanie, czy inwestorowi istotnie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (czy posiada odpowiedni tytuł uprawniający go do dokonania rozbiórki z pominięciem właściciela budynku, którego dane ujawnione są zarówno w ewidencji gruntów i budynków, jak również w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]), jak również niewyjaśnienie wtoku postępowania, czy rozbiórka budynku przy ul. [...] wymagała dokonania wyłącznie zgłoszenia w trybie art. 30 prawa budowlanego, czy do dokonania rozbiórki wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę; b) art. 8 kpa, poprzez naruszenie zasady działania organów administracji w sposób budzący zaufanie obywateli, a to przez brak oceny wszystkich okoliczności sprawy oraz nie dokonanie czynności służących zapobieżeniu powstania szkody w majątku Spółki spowodowanej dokonaniem rozbiórki należącego do niej budynku, co możliwe będzie z uwagi na zaniechanie organu budowlanego (Prezydenta [...]), który nie wyraził sprzeciwu od zgłoszenia inwestora dotyczącego zamiaru dokonania rozbiórki oraz wydał zaświadczenie, na podstawie którego inwestor może dokonać rozbiórki bez uzyskania zgody właściciela budynku oraz gruntu, na którym jest on posadowiony; 2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 - 51 prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na tym, że przepisy te mogą być zastosowane wyłącznie do robót budowlanych rozpoczętych przed wszczęciem postępowania z art. 50-51 prawa budowlanego, podczas gdy przepisy te regulują postępowanie naprawcze względem uchybień dokonanych przez organ administracji w toku postępowania o zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, są jedynym sposobem na zapobieżenie powstania szkody w majątku Spółki, a wszczęcie takiego postępowania dopiero po rozpoczęciu rozbiórki czyni działanie organu spóźnionym i niecelowym, gdyż skutki rozbiórki nie mogłyby być cofnięte. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ppsa, Skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o rozważenie przez Sąd uchylenia na podstawie art. 135 ppsa decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. (znak: [...]). W odpowiedzi na skrze organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności a więc zgodności z obowiązującym prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że nie naruszają one prawa. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w zakresie rozbiórki budynku hali magazynowej przy ul. [...] w [...]. Rozstrzygając sprawę w tym zakresie organ II instancji słusznie wskazał, że skoro nie stwierdzono wykonania jakichkolwiek robót rozbiórkowych nie ma przesłanek aby nakazywać wstrzymanie lub zaniechanie prowadzenia robót rozbiórkowych. Należy wskazać, iż bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego, takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r.). Skoro w dacie rozpoznawania sprawy nie prowadzono żadnych prac rozbiórkowych, czy generalnie budowlanych i nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne w tym przedmiocie (dokonanie zgłoszenia nie wszczyna postępowania administracyjnego) to należy uznać, że brak było podstaw do wydania władczego rozstrzygnięcia w zakresie nakazania wstrzymania lub zaniechania prowadzenia robót rozbiórkowych i organ administracji publicznej zobowiązany był na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż w świetle art. 105 § 1 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje się w szczególności wówczas, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W takiej sytuacji nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, a jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Z tych powodów zarzuty skargi nie mogły mieć wpływu na końcowe rozstrzygnięcie w sprawie. Organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do weryfikacji prawidłowości wydanego w sprawie zaświadczenia o niezgłoszeniu sprzeciwu do zamiaru wykonywania robót budowlanych jak też generalnie nie prowadzi nadzoru nad działaniami organów architektoniczno-budowlanych. Sąd podziela również stanowisko organów co do tego, że art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczy prowadzonych lub wykonanych robót budowlanych a nie jest środkiem zabezpieczającym przed ewentualnymi robotami mogącymi być wykonywanymi w przyszłości. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.