VII SA/Wa 1570/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Michał Podsiadło, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr 426/24 w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. D. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z 25 kwietnia 2024r. nr 426/24, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane (Dz.U z 2023r. poz. 682), po rozpoznaniu odwołania M. D. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (PINB) z [...] marca 2024 r. odmawiającą nakazania rozbiórki budynku jednorodzinnego ze zbiornikiem na nieczystości - dz. nr [...] w K., gm. M. Organ wskazał, że uprzednio decyzją z 21 lutego 2023 r. uchylił decyzję PINB z [...] listopada 2022 r. nakazującą rozbiórkę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podczas kontroli 23 maja 2023 r. ustalono, że ww. budynek ma wymiary 9,56 m x 10,51 m, dach dwuspadowy z blachodachówki ze spadkiem od północnego zachodu i południowego wschodu, orynnowany, bez rur spustowych. Od południowego wschodu jest lukarna z dachem dwuspadowym zadaszająca część tarasu. Zadaszone wejście do budynku wsparte jest na dwóch słupach drewnianych 14 cm x 14 cm. Budynek w konstrukcji szkieletowej wypełnionej płytami OSB, jest w stanie surowym otwartym. Ok. 8 m od frontu znajduje się pokrywa zbiornika na nieczystości ciekłe. W dniu kontroli nie prowadzono robót. Wysokość, szerokość, długość są tożsame z ustaleniami z kontroli 6 listopada 2019 r. W dniu 13 lutego 2024 r. skarżąca wniosła m.in. o zakończenie postępowania na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez nakazanie rozbiórki obiektu Na wezwanie organu 6 marca 2024 r. inwestor złożył ekspertyzę techniczną. WINB wskazał, że decyzją z 15 maja 2012 r., Nr [...] Starosta M. udzielił L. Z. i L. S. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego ze zbiornikiem na nieczystości i garażu na ww. działce, a decyzją z 20 kwietnia 2020 r. stwierdził jej wygaśnięcie. Fakt ten wyłącza możliwość badania zgodności robót z zatwierdzonym projektem budowlanym. Następnie zaznaczył, że w aktach brak jest dziennika budowy, protokołów odbioru etapów budowy i innych dokumentów. Podkreślił, że przekroczono uprawnienia wynikające z pozwolenia na budowę (do wygaszenia). Zmieniono wysokość budynku z 7,45 m na 8,76 m, co może mieć wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, stan granicznej nośności i użytkowalności. Z ekspertyzy z 29 lutego 2024 r. wynika, że roboty są zgodne z zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej. Konstrukcja odpowiada wymogom nośności i stateczności. Z inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że położenie budynku odpowiada § 12 warunków technicznych (4 m od granicy działki nr [...]), a zbiornika jest zgodne z § 36 ust. 2 rozporządzenia) od granicy działki o nr ew. [...] i nr ew. [...] - drogi przekracza 2 m, a od budynku 5 m. Odpowiada też zapisom planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy M. z [...] maja 2004r. nr [...]. Działka leży na terenie [...] - zabudowy rolniczej siedliskowej, dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Dla tego terenu plan ustala maksymalną wysokość zabudowy na dwie kondygnacje lub trzy w przypadku nawiązania do zabudowy sąsiedniej (budynek ma 2 kondygnacje: parter + poddasze) - nakazuje zachowanie min. 20 % powierzchni biologicznie czynnej lub min 30 % przy realizacji działalności gospodarczej (pow. działki 2595 m 2- rejestr gruntów - przy powierzchni zabudowy 68 m2). Zachowano min. odległość od drogi gminnej (dz. nr [...]) na terenie zabudowanym (§12 ust 7 lit. f planu) tj. co najmniej 6 m (inwentaryzacja geodezyjna). Zdaniem organu, nie było więc uzasadnione nakładanie jakichkolwiek obowiązków. W takiej sytuacji w orzecznictwie prezentowano rozbieżne poglądy. Oceniane są wyłącznie prace od rozpoczęcia budowy do wygaszenia pozwolenia na budowę. W celu kontynuowania inwestycji inwestorzy winni wystąpić z wnioskiem na mocy art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ podniósł, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestorzy załączyli - złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej - oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca była stroną tego postępowania i nie kwestionowała ww. prawa. Nie można więc uznać, że do wygaszenia pozwolenia na budowę inwestorzy nie mieli prawa do dysponowania działką o nr ew. [...] na cele budowlane. Skargę na ww. decyzję złożyła M. D. zarzucając naruszenie: przepisów prawa materialnego: - art. 51 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 4 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w zw. z art. 199 k.c. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji PINB pomimo że inwestorzy tak w dacie uzyskania pozwolenia na budowę, realizowania budowy, jak i prowadzenia tego postępowania nie dysponują prawem do nieruchomości na cele budowlane, a więc nie ma prawnej możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Obie decyzje sankcjonują zatem stan niezgodny z prawem. przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1 i art. 15 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a więc uchylenie się od jej ponownego rozpatrzenia w pełnym zakresie w postępowaniu odwoławczym, art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji formułowanie dowolnych wniosków nie poddających się merytorycznej weryfikacji, art. 8 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów Państwa oraz nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, z uwagi na nie wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia faktycznych i prawnych, jak i brak odniesienia się do odwołania, art. 138 § 1 pkt 1) w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej. Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Powołała tezy wyroku NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1084/16, wskazujące, że w trybie art. 51 ust. 1 Prawo budowlane organy uprawnione są do badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika niezgodność oświadczenia z rzeczywistym stanem i kwestionuje je strona postępowania. Dodała, że art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest stosowany jeżeli nie ma możliwości doprowadzenia robót do zgodności z prawem. W tej sprawie inwestorzy nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nigdy nie uzyskali zgody skarżącej na ww. inwestycję. Skarżąca wyraźnie podnosiła, że takiej zgody nie wyraziła i nie wyrazi. W przypadku współwłasności, inwestorzy powinni uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli, co wynika także z kodeksu cywilnego. Tryb z art. 51 Prawa budowlanego ma doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem w pełnym zakresie. Brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia "legalizację" i determinuje wydanie na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane, nakazu rozbiórki lub przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie. Dalej strona ponownie zaznaczyła, że nie wyraża i nie wyrazi zgody na budowę. Następnie podniosła, że organ odwoławczy nie przeprowadził powtórnego postępowania wyjaśniającego naruszając m.in. zasady dwuinstancyjności i wszechstronnego/wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Podane oceny i wnioski są dowolne, arbitralne, nie wynikają z własnej analizy prawa materialnego w stanie faktycznym. Co do pewnych istotnych okoliczności organ nie wypowiedział się w ogóle, w innych powtórzył tylko stanowisko organu I instancji. Nie uzasadnił właściwie decyzji pomimo faktu, że decyzja I instancji nie rozstrzyga i nie załatwia sprawy co do istoty w całości, czym naruszył m.in. art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1, art. 104 § 1 i § 2 k.p.a."). Podkreśliła ponownie, że złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest ani decydującym, ani ostatecznym dowodem posiadania tego uprawnienia. Tworzy domniemanie, ale tylko wtedy, gdy nie jest sprzeczne z materiałem dowodowym. Jeżeli w świetle innym faktów lub dowodów budzi wątpliwości, organ winien je zweryfikować. Na poparcie tego stanowiska skarżąca powołała orzecznictwo. WINB porusza się w sferze przypuszczeń, czy domniemań co do woli skarżącej w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie dających się zweryfikować i potwierdzić. Z milczenia skarżącej w powyższym postępowaniu wywodzi, że wyraziła dorozumianą zgodę na budowę, co jest nieuprawnione i bezpodstawne. Z orzecznictwa wynika, że zgody właściciela/współwłaściciela nieruchomości, w takiej sytuacji nie można przypuszczać, zakładać, czy domniemywać. Musi być ona wyrażona w taki sposób, by można ją było potwierdzić w postępowaniu administracyjnym. Organ uchylił się od oceny prawnych konsekwencji faktu, że prawo inwestorów było wprost i jednoznacznie kwestionowane przez skarżącą w tym postępowaniu., czym rażąco naruszył art. 7 i 77 § 1, art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wszystkie ww. uchybienia skarżąca zarzuciła także decyzji PINB. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i dotyczy m.in. skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej p.p.s.a). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a jednym ograniczeniem jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 kwietnia 2024r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] marca 2024 r. odmawiającą wydania nakazu rozbiórki budynku jednorodzinnego ze zbiornikiem na nieczystości na dz. nr [...] w K., gm. M. W świetle podanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić trzeba, że zawiadomienie skierowane do organu nadzoru budowlanego dotyczące realizacji robót budowlanych niezgodnie z przepisami prawa z żądaniem jego rozbiórki nie jest wiążące, niemniej obliguje organ do wyjaśnienia charakteru i zakresu wykonanych bądź wykonywanych robót budowlanych i możliwości ich ewentualnego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W tego rodzaju sprawach organ działa bowiem z urzędu. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie może kwestionowane, że inwestorzy przystąpili do wykonywania opisanej inwestycji dysponując ostateczną decyzją z 15 maja 2012 r. udzielającą pozwolenia na budowę. Oczywiste jest również, że wobec przerwania robót na ponad 3 lata organ architektoniczno budowlany decyzją z 20 kwietnia 2020 r. stwierdził jej wygaśnięcie. Ponadto, według oświadczenia inwestorów roboty nie były prowadzone po 2015 r. (pismo z 17 czerwca 2020r.). Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zatem jednoznaczne ustalenie, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zastosowanie bądź odmowa zastosowania jednego z nakazów określonych w art. 51 w zw. z przepisami art. 50 Prawa budowlanego. Zauważyć trzeba, że według projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją z 15 maja 2012 r. obiekt miał posiadać wymiary 8,23 m x 10,49 m oraz leżeć w odległościach: 5,37 m od północno zachodniej ściany budynku mieszkalnego na tej działce i 4 m od południowo zachodniej granicy działki. Od północnego zachodu przewidziano zadaszone wejście do budynku po 3 stopniach o wysokości 0,17 m każdy, wsparte na słupach., a od południowego zachodu zadaszony taras. Wysokość obiektu określono na ok. 7,15 m od poziomu terenu do spodu konstrukcji dachu. Zbiornik na nieczystości ciekłe usytuowano w odległości 2 m od granicy działki nr [...] stanowiącej drogi publicznej. Natomiast zgodnie z ustaleniami PINB dokonanymi podczas kontroli z 6 listopada 2019 r. i potwierdzonymi w trakcie kontroli w dniu 23 maja 2023r. budynek w stanie surowym otwartym ma powierzchnię zabudowy 9,56 m x 10,51 m. Położony jest w odległości ok. 5,21 m od ściany budynku mieszkalnego na tej działce i ok. 3,9 m od granicy działki nr [...]. Dach jest dwuspadowy. Na poddaszu od południowego wschodu wykonano lukarnę, jako zadaszenie tarasu na parterze, a od północnego zachodu zadaszone wejście. Zbiornika na nieczystości ciekłe, którego pokrywa leży 0,52 m powyżej poziomu terenu i ok. 8 od północno zachodniej ściany ww. budynku mieszkalnego i ok. 18,9 m od ogrodzenia dzielącego działki nr ew. [...] i [...]. W oparciu o powyższe czynności kontrolne organ uprzednio ustalił, że zmieniono charakterystyczne parametry obiektu: kubaturę, powierzchnię zabudowy, szerokość i wysokość poprzez zmianę w szczególności: szerokości z 8,23 m na 9,56 m wobec wykonania w bryle budynku zadaszonego tarasu w rzucie 1,92 m x 4,32 m od południowego wschodu, częściowo w miejscu projektowanego tarasu; wysokość mierzoną od poziomu terenu do spodu konstrukcji dachu z 7,15 m na 8,76 m, w ten sposób przekraczając 2% szerokości i wysokości obiektu określonej w dokumentacji projektowej. Natomiast w przedłożonej, na wezwanie organu, ekspertyzie technicznej z lutego 2024 r. nie podano powyższych parametrów obiektu. Wskazano tylko, że "Oględziny i pomiary z natury wykazały zgodność z ww. projektem w zakresie wymiarowym (patrz załączony rysunek) z wyjątkiem poziomu parteru, który w stanie obecnym - niewykończonym wynosi ok 1,2m nad poziomem gruntu, Należy przy tym zauważyć, iż w projekcie, na rysunku zagospodarowania terenu, poziom podłogi parteru oznaczony jest jako 156,2 m n.p.m., czyli 1,2 m nad poziomem terenu oznaczonym na mapie (155,9 m n.p.m.). Na projekcie oznaczono poziom parteru 50 cm powyżej poziomu terenu. Rozbieżność w projekcie może być interpretowana w sposób niejednoznaczny." Odniesiono się jedynie ogólnie do prawidłowości usytuowania budynku w świetle warunków technicznych, zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego i aspektów konstrukcyjnych. Organy nie poddały zatem ocenie kompletności powyższej ekspertyzy, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a więc na przykład ewentualne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku jednoznacznego potwierdzenia, że inwestor istotnie odstąpił od projektu budowlanego. Miało to kluczowe znaczenie również w kwestii badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku potwierdzenia takich istotnych różnic organy miały bowiem obowiązek ustalić, czy inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rację ma bowiem skarżąca powołując się na utrwalone stanowisko sądów administracyjnych, że w postępowaniu naprawczym prawo to podlega kontroli organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 lutego 2024r., sygn. akt II SA/Wr 443/23, LEX nr 3694656, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/GI 1149/23 , LEX nr 3690522; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 lutego 2024 r. II SA/Sz 848/23, LEX nr 3688875). W tym postępowaniu nie może być jednak poddawana ocenie organów prawidłowość złożenia przez inwestorów oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sprawie zakończonej decyzją z 15 maja 2012 r. o pozwoleniu na budowę. Kończąc zaznaczyć należy, że w przepisach art. 50-51 Prawa budowlanego unormowano postępowanie naprawcze, a nie legalizacyjne, jak w art. 48 cyt. ustawy. Do zastosowania tego trybu konieczne jest ustalenie, że roboty budowlane wykonano w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego. Spośród tych punktów tylko pkt 1 dotyczy robót budowlanych wykonywanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia, pozostałe punkty dotyczą robót wykonanych, czy to na podstawie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, czy też w sytuacji, gdy uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia nie było wymagane. Tym samym nawet fakt, że roboty budowlane nie zostały zrealizowane samowolnie nie wyklucza możliwości zastosowania art. 50-51 Prawa budowlanego. Jeżeli organ ustali, że wykonane roboty naruszają określone normy, to zobowiązany jest nakazać wykonanie czynności lub robót budowlanych, które doprowadzą je do stanu zgodnego z tymi przepisami. Natomiast jeżeli robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wobec naruszenia art. 7 i 77 § 1, art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 Prawa budowlanego rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie kompleksowe przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionych wyżej uwag. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku, a o kosztach na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. ----------------------- # #