VII SA/Wa 1572/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].05.2016 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].03.2016 r., znak: [...], zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2015 r., Nr [...], znak: [...] [...] WINB decyzją z dnia [...].12.2015 r., Nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy decyzję PINB dla miasta [...] z dnia [...].12.2014 r., nr [...], znak: [...] nakazującą Panu [...]- inwestorowi robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu przy ul. [...] - w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, rozbiórkę: żelbetowego stropu w zakresie części wykonanych między osiami budynku, oznaczonymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę numerami 1 i 2 oraz 3 i 4, wykonanego na poziomie ok. +15,84 m nad projektowanym stropem na poziomie + 12,96 m, żelbetowego stropu wykonanego nad projektowanym poziomem budynku +15,84 (za wyjątkiem części stropu stanowiącej stropodach — taras budynku), stolarki okiennej i drzwiowej wykonanej w otworach budynku od strony frontowej w pomieszczeniu projektowanej restauracji hotelu (na poziomie parteru budynku), balustrad wykonanych w otworach okiennych budynku (portfenetrach) od strony . frontowej i tylnej (południowej) budynku oraz na tarasie (stropodachu) budynku, rury spustowej poprowadzonej na ścianie frontowej budynku. Ww. decyzja została zaskarżona przez [...]do WSA we Wrocławiu. Wskazana skarga została nadana w dniu 29.01.2016 r. W dniu 4.02.2016 r. do GUNB wpłynął wniosek [...]o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2015 r. W związku z powyższym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2015 r., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi [...]na ww. decyzję organu wojewódzkiego, przez WSA we Wrocławiu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w związku z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego zawiązał się tzw. stosunek sądowoadministracyjny. Wyłącza to możliwość podejmowania przez organy administracji, w tym GINB jakichkolwiek rozstrzygnięć w stosunku do badanego w postępowaniu sądowym rozstrzygnięcia. W toczącym się postępowaniu Sąd dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i rozstrzygnie o jej bycie prawnym. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, jeżeli po wniesieniu skargi do Sądu co do tego samego rozstrzygnięcia wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie jego nieważności, to postępowanie to powinno zostać zawieszone do chwili prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny. Postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2016 r., znak: [...], zaskarżył [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na fakt, że przed sądem administracyjnym toczy się postępowanie sądowo - administracyjne zainicjowane skargą na decyzję [...] W1NB Nr. [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 13 maja 2016 roku sygn akt 11 SA/Wr 130/16 również zawiesił powyżej wskazane postępowanie sądowo - administracyjne, w konsekwencji czego nie można oczekiwać od sądu administracyjnego merytorycznej oceny decyzji [...] WfNB Nr. [...]; Skarżący wskazał, że organ zawieszając z urzędu postępowanie miał wiedzę, że w skardze do sądu administracyjnego zawarty jest wniosek o zawieszenie postępowania, lecz nie podjął żadnych kroków ku temu aby ustalić czy wniosek (en został uwzględniony, co doprowadziło do swoistego rodzaju "sytuacji bez wyjścia" - zarówno postępowanie administracyjne jak i sądowo-administracyjne jest zawieszone; w zaskarżonym postanowieniu nie określono zagadnienia wstępnego będącego przyczyną zawieszenia postępowanie a zagadnieniem wstępnym nie może być wypowiedzenie się WSA we Wrocławiu na temat zgodności z prawem decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2015 r., Nr [...]. Skarżący stwierdził, że organ nie miał prawa zawiesić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].12.2015 r., ponieważ sąd administracyjny we Wrocławiu również zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące tej samej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 j.t.) dalej ppsa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Poza sporem pozostaje, że decyzja [...] WINB z dnia [...].12.2015 r., Nr [...]została zaskarżona przez [...]do WSA we Wrocławiu przed wpływem do GUNB wniosku o stwierdzenie nieważności ponieważ a skarga do sądu została nadana w dniu 29.01.2016 r., a wniosek [...]o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do organu w dniu 4.02.2016 r. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r utrzymanym w mocy dnia [...] maja 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2015 r., ponieważ na tę samą decyzję wcześniej wpłynęła skarga do WSA we Wrocławiu. Natomiast sąd administracyjny postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne toczące się w sprawie dotyczącej ww. decyzji, z uwagi na fakt, że przed GINB toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...].07.2013 r., Nr [...], znak: [...], którą nałożono na Pana [...]obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Podstawy zawieszenia obu postępowań są zupełnie inne. GINB zawiesza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2015 r., ponieważ na tę samą decyzję wcześniej wpłynęła skarga do WSA we Wrocławiu. Natomiast sąd administracyjny zawiesza postępowanie sądowoadministracyjne toczące się w sprawie dotyczącej ww. decyzji, z uwagi na fakt, że przed GINB toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta [...] z dnia [...].07.2013 r., Nr [...], znak: [...], którą nałożono na [...] obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Zauważyć jednak należy, że strona składając w dniu 21 kwietnia 2016 r. do Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniosek o ponowne rozpatrzenie zawieszenia z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 roku Nr [...]nie odniosła się do zawartej w skarżonym postanowieniu argumentacji w przedmiocie zawieszenia postępowania lecz podjęła polemikę z zasadnością wydania decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2015 r., Jednocześnie strona skarżąca wnosząc do WSA we Wrocławiu żądanie zawieszenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi na decyzję z dnia [...].12.2015 r., wskazała jako podstawę do jego zawieszenia, toczące się postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 21.01.2016 r., który dotyczył jak to wynika z uzasadnienia postanowienia WSA we Wrocławiu żądania stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...].07.2013 r. Sąd we Wrocławiu wskazał w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 maja 2016 r. II SA/Wr 130/16 , że w skardze skarżący wniósł m.in. o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. (Nr [...]). Z akt sprawy wynika, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. (Nr [...]) utrzymana został w mocy decyzją decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2013 r., Nr [...]w stosunku do której również złożono wniosek o stwierdzenie nieważności. Sprawa z ww. wniosku jest prowadzona w odrębnym postępowaniu o znaku: [...]. Następnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2013 r. zostało zawieszone postanowieniem GINB z dnia [...].02.2014 r., znak: [...], z uwagi na wcześniejsze wniesienie skargi do WSA we Wrocławiu na ww. decyzję. WSA we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 07.11.2014 r., sygn. II SA/Wr 84/14, oddalił skargę na decyzję [...] WINB z dnia [...].12.2013 r a NSA wyrokiem z dnia 4.11.2016 r. II OSK 558/15 oddalił skargę kasacyjną [...]na w/w wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 07.11.2014 r., sygn. II SA/Wr 84/14 przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obejmującego budynek hotelu z przyłączami. Istotą sporu w kontrolowanej sprawie była prawna dopuszczalność zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji po uprzednim wniesieniu skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego. Innymi słowy, czy można dopuścić do istnienia dwutorowości postępowań kontrolnych obejmujących ten sam przedmiot postępowania - jedno w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego drugiego w trybie kontroli sądowoadministracyjnej. Orzekający w sprawie Sąd podziela stanowisko tych sądów, które uznaje, że prowadzenie postępowań w tej samej sprawie, administracyjnego i sądowoadministracyjnego jest niepożądane (por.m. in wyroki i postanowienia NSA o sygn. akt: II OSK 185/11 z dnia 22 lutego 2011 r., II GSK 680/13 z dnia 11 lutego 2014 r., dostępne w CBOIS) wskazując, że zgodnie z art. 56 ppsa w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Z przytoczonego przepisu wynika, że zasadniczo wykluczone jest jednoczesne prowadzenie postępowania sądowego oraz administracyjnego postępowania nadzwyczajnego, co jednak ustawodawca wyraźnie odniósł do sytuacji, w której najpierw wszczęte zostało postępowanie administracyjne, a później dopiero wniesiona skarga. W tym bowiem przypadku postępowanie sądowe podlega zawieszeniu z urzędu. Wynika stąd, że w opisanym przypadku pierwszeństwo przyznane zostało administracyjnemu trybowi weryfikacji decyzji. Dla zastosowania tego przepisu wymagane jest, aby administracyjne postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte przed wniesieniem skargi. Ratio legis takiego rozwiązania wynika z konieczności uniknięcia zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznej decyzji w dwóch postępowaniach - sądowym i nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Skoro cel, jakim jest weryfikacja ostatecznego rozstrzygnięcia może zostać osiągnięty na drodze postępowania administracyjnego, to zasadnym jest zawieszenie postępowania sądowego, które w wyniku takiej weryfikacji może stać się bezprzedmiotowe i podlegać będzie umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak podkreśla się w literaturze, zbieg uprawnień do weryfikowania ostatecznej decyzji w dwóch rodzajach postępowań może wywołać niekorzystne skutki, tak z uwagi na zasady ekonomii postępowania organów państwowych jak i z uwagi na konieczność ochrony autorytetu orzeczeń tych organów. Względy te nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą, oraz wydania dwóch, ewentualnie rozbieżnych rozstrzygnięć, przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny (zob kom. do art. 56 ustawy, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Nizegódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005 r., s. 153-154; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 170). Odmienna sytuacja występuje, gdy najpierw strona wniosła skargę do sądu administracyjnego na daną decyzję, a następnie złożyła wniosek o uruchomienie jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, w tym przypadku - wznowienia postępowania. Przepis art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprost nie normuje tej drugiej sytuacji, to jest dopuszczalności wszczęcia przez organ podatkowy postępowania w celu zamiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania po wniesieniu na ten akt skargi do sądu administracyjnego. Jednakże na tle tego przepisu, zarówno w doktrynie (A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989 r., s. 333; T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 r., s. 180; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, s. 273-274) jak i w orzecznictwie (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, publ. ONSA z. 1/2001, poz. 7) przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko to należy uznać za aktualne także na gruncie obowiązującej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko to podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Zakaz dwutorowości postępowań w odniesieniu do tego samego przedmiotu jest zatem uzasadniony po pierwsze - ochroną autorytetu orzeczeń sądowych nie zezwalającego na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą przez organ administracji, po drugie - zakresem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego do sądu aktu, sprawowanej przez sądy administracyjne, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a po trzecie - skutkami orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne (art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego uruchamia postępowanie mające na celu badanie i ocenę legalności zaskarżonego aktu lub czynności, wraz z możliwością zastosowania środków przewidzianych prawem w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Zdaniem Sądu, data wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma istotne znaczenie dla rozważań w kwestii dopuszczalności prowadzenia postępowań nadzwyczajnych przez organ administracyjny w stosunku do tych decyzji, które są przedmiotem zaskarżenia do sądu, gdyż data ta określa, który organ jest właściwy do rozstrzygania sprawy. Skutkiem prawnym wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest powstanie nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem swe kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym i procesowym (por. powołana powyżej. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99). Wybór strony o poddaniu decyzji kontroli sądowej poprzez złożenie skargi do tego sądu, zasadniczo wyłącza (z wyjątkiem o którym mowa w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) możliwość organu administracji ingerowania w przedmiot tego postępowania. Kontrola legalności zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny w sposób władczy wyłącza uprawnienie organu administracji publicznej do "zajmowania się" już tą sprawą. Jednocześnie skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela, wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. I FSK 1470/06; wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., sygn. I FSK 974/07; CBOSA) pogląd prawny stanowiący, że "Każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu". Przedstawiona wyżej analiza procedury sądowoadministracyjnej w rozważanym zakresie prowadzi do wniosku, że intencją analizowanych przepisów jest uniknięcie kumulacji trybów rozpatrywania sprawy, gdyż każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i w praktyce mogłoby spowodować niepożądane komplikacje do czego doprowadziły działania strony skarżącej. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy, organ był uprawniony do zawieszenia postępowania, zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa i z tego względu zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, że zawieszenie postępowania administracyjnego jak i sądowo-administracyjne spowodowało jak to strona określa "sytuację bez wyjścia" zauważyć należy, że w nic nie stoi na przeszkodzie by strona, która wnioskowała o zawieszenie postępowania sądowego, wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego rozwiązując tym samym tę sytuację. Podsumowując, Sąd stwierdza, że przedstawiony całokształt sprawy uzasadniał zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2015 r. przez Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego . Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.