VII SA/Wa 1574/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza D. z dnia [...] grudnia 1992 r., nr: [...], udzielającej S. B. pozwolenia na budowę, obejmującą nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w D. przy ul. W. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza D. z dnia [...] grudnia 1992 r., nr: [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza D. z dnia [...] grudnia 1992 r., nr: [....], udzielającej S. B. pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w D. przy ul. W. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że na działkach budowlanych nr [...] oraz [...] (przed podziałem była to jedna działka nr [...]) zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 1970r, został wybudowany dom mieszkalny z garażem, o pow. zabudowy 118,11 m-, oraz gabinetem lekarskim zlokalizowanym na wysokim parterze od strony południowej z wejściem schodami zewnętrznymi od strony ogrodu, poprzez niezabudowany odkryty taras o powierzchni ok. 18 m-. Powyższe wykazuje typowy projekt budynku mieszkalnego WB - 3305, ze zmianami wprowadzonymi przez mgr inż. L. S. w ramach adaptacji projektu typowego. Dla potrzeb nadbudowy I piętra dokonano inwentaryzacji obiektu, gdzie w miejscu tarasu wykazano, jako pomieszczenie nr 8 gabinet kosmetyczny o pow. 15,8 m-, z oknem i kratką wentylacyjną 14x 14 "ZET" (umieszczone w południowej ścianie budynku) oraz ganek wejściowy, (jako pomieszczenie nr 9) wraz ze schodami zewnętrznymi przyległe do tej ściany. Z potwierdzonej kserokopii mapy geodezyjnej stanowiącej załącznik do postanowienia z dnia [...] grudnia 1990r Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w sprawie wydania opinii lokalizacyjnej na adaptację części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na gabinet kosmetyczny w D. L. ul. W. wynika, że powyższa ściana budynku znajduje się w odległości 3 m od granicy z sąsiednią nieruchomością. W dniu [...] grudnia 1992r., Burmistrz D. wydał decyzje znak: [...] przedmiot postępowania nieważnościowego, która obejmowała nadbudowę budynku mieszkalnego o powierzchni całkowitej 33,87 m-, powierzchni użytkowej 28,88 m-, i kubaturze 108,4 m3. Z załącznika graficznego (rzut parteru) wynika, że zabudowa dotyczy ściśle tylko budowy piętra obiektu nad gabinetem lekarskim oraz gabinetu kosmetycznego, na którymi mają być wykonane dwa pokoje mieszkalne, których powierzchnia użytkowa wynosi 12,66 m-,i 16,22 m-, czyli 28, 88 m-, co dokładnie odpowiada wielkości objętej pozwoleniem na budowę. Zdaniem organ pierwszej instancji z powyższych ustaleń wynika, że pomieszczenie gabinetu kosmetycznego wraz z gankiem wejściowym i schodami wejściowymi do gabinetu lekarskiego, z otworem wentylacyjnym w ścianie usytuowanej w odległości 3 m od granicy z sąsiednią nieruchomością i wykazane, jako istniejące, nie są objęte przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę, ani żadną inną znaną organowi. Zatem decyzja z dnia [...] grudnia 1992r o pozwoleniu na budowę została wydana przed rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanego gabinetu kosmetycznego i dobudowy ganku wejściowego. Stan prawny wybudowanej samowolnie części budynku nie był ostatecznie rozstrzygnięty, zatem nie można było wydać pozwolenia na jego rozbudowę i nadbudowę. Schody wejściowe wraz z gankiem zmniejszające odległość między budynkiem, a granicą nieruchomości do 1,8 m, a także okno i otwór wentylacyjny umieszczone w ścianie w odległości 3 m od granicy działki nie spełniają przepisu § 12 ust. 1 warunków, jakim powinny odpowiadać budynki Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r (Dz.U. nr 17, poz. 62 ze zm.) Decyzja o pozwoleniu na nadbudowę nie mogła zostać wydana nad nieistniejącą, w rozumieniu prawa, częścią obiektu., zatem zapada z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 1 i 2 w/w ustawy Prawo budowlane oraz przepisem § 43 i 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz.U. Nr 75 Nr 8 poz. 48 ze zm.) Zbliżenie schodów oraz ganku wejściowego do granicy działki na odległość mniejszą niż 3 m (t.j. 1,8 m), a także umiejscowienie otworu wentylacyjnego w ścianie rażąco narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. r 17 poz. 62 ze zm) oraz art. 5 ust. 1 i 2 w/w ustawy Prawo budowlane. Ponadto, badana decyzja zapadła z naruszeniem art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ nadzoru budowlanego, polegającego na legalizacji samowolnie wykonanych części obiektu. Na skutek rozpoznania odwołania J. B. od decyzji organu pierwszej instancji, zapadła zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] wydana została na skutek decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r., znak [...] uchylającej w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r., znak [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza D. z dnia [...] grudnia 1992 r., nr:[...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu II instancji mimo podjętych przez Wojewodę [...] działań w celu odtworzenia dokumentów dotyczących wydania decyzji Burmistrza D. z dnia [...] grudnia 1992 r., zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz czy jest obarczona innymi wadami kwalifikowanymi, o których mowa wart. 156 § 1 k.p.a. . Załączone do akt dokumenty, w szczególności zaś sporządzona w nieczytelny sposób kopia projektu budowlanego nie pozwalają na jednoznaczne i ewidentne ustalenie zakresu przedmiotowej nadbudowy, a tym samym ewentualnego naruszenia przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1988 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 z późn. zm.) lub wymogów dotyczących ochrony przeciwpożarowej zawartych w ww. rozporządzeniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest w obowiązujących w dniu [...] grudnia 1992 r. regulacjach prawnych jednoznacznego przepisu prawa, który nakładałyby na organ wydający pozwolenie na budowę obowiązek ustalenia zgodności z przepisami prawa realizacji istniejących na działce objętej inwestycją budynków. W szczególności wymogu takiego nie nakładały wskazane przez organ I instancji przepisy: § 43, § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8 poz. 48 ze zm.) w związku z art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn zm.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła I.G. , dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji wskazała, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana przed rozstrzygnięciem sprawy samowolnej dobudowy gabinetu kosmetycznego i ganku usytuowanych w niedopuszczalnej odległości od granicy działki. Nadbudowa, zatem została zatwierdzona na nieistniejącej prawnie części budynku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 15 oraz art. 7, art. 77 , art. 107 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w przepisie art.15 k.p.a. organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji , lecz obowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności orzeczenia pierwszoinstancyjnego Organ drugiej instancji, z naruszeniem przepisu art. 15 k.p.a, nie rozpoznał sprawy ponownie w jej całokształcie. Przepis art. 7 kpa nakazuje organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie zaś dyspozycją art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie jest przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w dniu [...] grudnia 2004r., znak, [...], ale należy zauważyć, że przedmiotowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, oparte na szczegółowo omówionej analizie materiału dowodowego, zostało po raz kolejny zanegowane bez merytorycznej polemiki, bez własnej oceny i kontrargumentów organu II instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dowodowe rozważania organu pierwszej instancji skwitował tezą, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym w żaden merytoryczny sposób tego nie uzasadnił. Zdaniem Sądu w świetle powyższej argumentacji niezbędne jest ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy, w jej całokształcie przez organ II instancji. Jednoznacznego ustalenia wymaga kwestia stron postępowania, zwracał na to uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] grudnia 2004r., kwestia w dalszym postępowaniu nie była omawiana. Następnie organ drugiej instancji (w przypadku prawidłowego kręgu stron) zobowiązany będzie do merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ ustali zakres nadbudowy, określony w pozwoleniu zawartym w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji. W szczególności, czy nadbudowa obejmowała budynek wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę, czy też nadbudowa obejmowała część budynku wzniesionego samowolnie. W tym kontekście należy mieć na uwadze zarówno materiał dowodowy i jego interpretację, zawartą w obu wydanych w tej sprawie decyzjach organu pierwszej instancji. Nie można zaakceptować stanowiska organu drugiej instancji, zgodnie, z którym organ wydający pozwolenie na nadbudowę w świetle przepisów prawa budowlanego z 1974r., nie był zobowiązany do badania legalności istniejącego budynku, przedmiotu nadbudowy. Warunkiem nadbudowy jest istnienie budynku, który ma być nadbudowany, nie można wydać pozwolenia na nadbudowę budynku nieistniejącego, tym samym wydanie pozwolenia na nadbudowę części prawnie nieistniejącego budynku, bo wzniesionej w warunkach samowoli, jest niedopuszczalne. Pojęcie: nadbudować- nadbudowywać oznacza, w/g Słownika Języka Polskiego PWN -zbudować nową część nad jakąś wykończoną budowlą-. Zgodnie rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego pozwolenie na budowę określa termin rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego stanowiącego warunek realizacji inwestycji.( Dz. U. z dnia 19 marca 1975 r.). Rozpoznając sprawę ponownie, organ ma obowiązek zbadania też, czy pozwolenie na nadbudowę obiektu, zatwierdzało lokowanie owej nadbudowy w odległości przewidzianej w dyspozycji §12 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r., ( DzU nr 17 poz 62 że zm). w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U.nr 75 poz. 690 z póżn. zm. ). Organ zobowiązany będzie do poddania, kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji, wnikliwemu badaniu pod względem również szerzej rozumianej niż to wskazano wyżej, zgodności z prawem tj. ustawą Prawo budowlane z 1974r., i z aktami wykonawczymi do tej ustawy. Dopiero takie badanie decyzji pozwoli na stwierdzenie, czy obarczona jest ona którąś z wad opisanych w przepisie art. 156 k.p.a., W szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał, na uwadze, to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego aktu. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717 ). Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit. c, 152, 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.