VII SA/Wa 1578/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Wojewoda [...] decyzją znak [...] wydaną dnia [...] września 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania inwestora od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę – uchylił decyzję organu I instancji oraz na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku wielofunkcyjnego o dominującej funkcji kultury z garażem podziemnym oraz dojazdem, na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] róg [...] w W. W uzasadnieniu organ podniósł, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, wobec czego zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 26 listopada 2004 r. Miasto W. reprezentowane przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. We wniosku podniesiono, że właścicielem działek na których planowana jest realizacja inwestycji jest Miasto W., które oddało inwestorowi (w drodze przetargu) działki w wieczyste użytkowanie. Zgodnie z zawartą umową o użytkowanie wieczyste przekazanie działek nastąpiło z przeznaczeniem na budowę obiektu wielofunkcyjnego z dominacją funkcji kultury, zgodnie z koncepcją przedstawioną w ofercie i przyjętą przez komisję przetargową oraz zgodnie z ustalonymi warunkami w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Koncepcja programowo-przestrzenna była jednym z kryteriów wpływających na wybór oferty, przetargowej, a przedstawiona w ofercie inwestycja obejmowała obiekt o wysokości trzech kondygnacji (z antresolą) o pow. całkowitej 9.500m² i inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jedynie na realizację takiego obiektu. Projekt natomiast przedstawiony wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę obejmuje obiekt o powierzchni 15.114m² i wysokości 5 kondygnacji (z antresolą). Inwestor przedstawiając projekt budowlany sprzeczny z zapisami umowy w sprawie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania terenu – co stanowi odstępstwo naruszające interes właściciela – nie legitymował się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie przedstawionego projektu. Po rozpatrzeniu wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że zarzut rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego zawarty we wniosku jest bezzasadny, bowiem z treści tego przepisu wynika, że obowiązkiem inwestora jest złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej – o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie przysługuje natomiast prawo badania tytułu prawnego do nieruchomości. W niniejszej sprawie inwestor spełnił warunek określony w art. 32 ust. 4 Praw budowlanego, co oznacza, ze organ nie mógł odmówić wydania mu pozwolenia na budowę. Zdaniem organu podnoszony przez wnioskującego fakt, że planowany sposób zabudowy, wynikający z projektu budowlanego jest niezgodny z treścią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającego z umowy o wieczyste użytkowanie może być ewentualnie przedmiotem postępowania cywilnego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosło Miasto W. podnosząc, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jakie wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył inwestor stwarza jedynie domniemanie posiadania uprawnienia, które może zostać obalone w ramach postępowania dowodowego jakie organ winien przeprowadzić w razie podejrzenia o wadliwość złożonego oświadczenia. Ustanawiając prawo użytkowania wieczystego m. W., zgodnie z art. 233 kc określiło wyraźnie granice korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego, związując go koncepcją przedstawioną w ofercie i przyjętą przez komisję przetargową, co wiąże się z ograniczeniem do dysponowania gruntem tylko w zakresie zgodnym z celem, na jaki został on oddany w użytkowanie wieczyste. Inwestor przedstawiając projekt budowlany sprzeczny z zapisami umowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania nie legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sposób korzystania z nieruchomości, zgodnie z zapisem art. 238 kc, określony w § 4 ust. 1 aktu notarialnego ustalającym szczegółowe postanowienia umowy jest jednoznaczny tj. obiekt musi być zgodny z koncepcją przedstawioną w ofercie i przyjętą przez Komisję przetargową. Tak więc Wojewoda [...] wydając pozwolenie na budowę inwestycji sprzecznej z koncepcją powołaną w umowie w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste rażąco naruszył art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] lipca 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko, iż kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zarzut, iż wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego jest bezzasadny. Podnoszony przez wnioskującego zarzut, iż planowany sposób zabudowy wynikający z projektu budowlanego jest niezgodny z treścią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającego z umowy o przekazanie gruntu w wieczyste użytkowanie i stanowi naruszenie art. 233 kc, może być ewentualnie dochodzony w postępowaniu cywilnym, gdyż jest to kwestia nienależytego wykonania umowy cywilnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosło Miasto W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, że jest właścicielem gruntu na którym zostało ustanowione prawo użytkowanie wieczystego dla inwestora, który ma zamiar realizować na nim inwestycję niezgodną z celem, na jaki został przeznaczony grunt. Umowa o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania określa treść uprawnienia, z którego korzysta wieczysty użytkownik w zakresie sposobu zagospodarowania gruntu. Zatem wieczysty użytkownik w niniejszej sprawie dysponował prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane, lecz tylko w takim zakresie w jakim zezwalała mu zawarta umowa tj. do zabudowania gruntu budynkiem o określonej funkcji zgodnym z koncepcją przedstawioną w ofercie i przyjęta przez Komisję przetargową, gdyż koncepcja ta stanowi integralną część umowy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 27 października 2006 r. skierowanym do Sądu inwestor Spółka z o.o. W. wnosząc o oddalenie skargi podniósł, że zapis umowy z dnia [...] listopada 2000 r. zawartej w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego dotyczący koncepcji zabudowy odnosi się do przeznaczenia terenu, a nie do parametrów budynku. Bowiem to co może być wybudowane na określonym terenie i jakie będą jego parametry określają przepisy prawa. Nadto uczestnik postępowania podniósł, że Miasto W. występuje w niniejszej sprawie (poprzez swoje organy) zarówno jako organ administracji publicznej, jak i właściciel nieruchomości, co do której toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę – łącząc w swojej osobie prawa organu i strony. Powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. pełnomocnik inwestora Spółki z o.o. W. podniósł, że organy reprezentujące jednostki samorządu terytorialnego wykonujące czynności z zakresu powierzonych im zadań administracji publicznej nie mogą dochodzić swojego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, ze rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa – tak jak ma to miejsce w przypadku wydawania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę przez Prezydenta m.W. Wtedy organ ten będzie reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Tym samym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądów administracyjnych ani powszechnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia [...] lipca 2006 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] wydanej dnia [...] września 2004 r. w sprawie pozwolenia na budowę. Podstawową kwestią w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy Miastu W. służy przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W myśl art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zdaniem składu orzekającego Miasto W. nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Nie może ono wywodzić swego interesu z racji bycia właścicielem nieruchomości, na której realizowana ma być planowana inwestycja, ponieważ utraciło prawo do władania tą nieruchomością i rozporządzania nią z chwilą oddania jej w wieczyste użytkowanie, a ewentualne roszczenia związane z umową ustanawiającą prawo wieczystego użytkowania nieruchomością i z niej wynikające mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym. Stosunek jaki łączy m.W. i inwestora jest bowiem stosunkiem cywilnoprawnym, nie istnieje natomiast stosunek administracyjno-prawny, którego stroną byłoby Miasto W. Nadto należy podkreślić, iż w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy tez sądowoadministracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 16.02.2005 r., sygn. akt OSK 1017/04). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.