VII SA/Wa 1579/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi E. O. i W. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz.290) po rozpatrzeniu odwołania Państwa E. i W. O. reprezentowanych przez radcę prawnego M. Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]Nr [...]z dnia [...]-03-2016r. nakazującej Państwu E. i W. O. wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego, o wymiarach 3,85m x 5,95m zlokalizowanego na terenie działki nr [...]w m. [...]gm. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wskazując, że w dniu [...]-12-2014r. inspektorzy organu powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne w trakcie których ustalono, że na terenie działki nr [...]w m. [...]gm. [...] znajduje się m.in budynek gospodarczy o wymiarach 3,85m x 5,95m z dachem dwuspadowym krytym blachodachówką. Jak ustalił organ powiatowy obiekt został zrealizowany w 2013r. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...]-03-2016r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]nakazał Państwu E. i W. O. w oparciu art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994r. wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego, o wymiarach 3,85m x 5,95m zlokalizowanego na terenie działki nr [...]w m. [...]gm. [...]. Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie złożyli Państwo E. i W. O.. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. - w brzmieniu obowiązującym do dnia [...]-06-2015r. - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy w niniejszej sprawie inwestor powinien przed przystąpieniem do wykonania inwestycji dokonać zgłoszenia zamiaru jego budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Ponieważ wymóg dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji przedmiotowej inwestycji nie został spełniony słusznie stwierdzono, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Organ dalej podkreślił, że budowa obiektu bez koniecznego zgłoszenia, w pierwszej kolejności oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 49b Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jako podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, iż obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonania nie ma charakteru bezwzględnego, niemniej jednak PINB w [...] nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego, o wymiarach 3,85m x 5,95m zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w m. [...]gm. [...], wskazując na niedające się usunąć naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślono, iż jak słusznie przyjął organ powiatowy, że z uwagi na fakt, iż przedmiotowy budynek nie jest przeznaczony na pobyt ludzi należy go zakwalifikować do wskazanej w § 209 w/w rozporządzenia kategorii [...]. Zgodnie z treścią § 271 ust. 8 najmniejszą odległość budynków [...],[...],[...] od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku [...] z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika natomiast z treści § 271 ust. 2 w/w rozporządzenia jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z treścią § 271 ust. 1 minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków [...]i [...] wynosi 8m. W niniejszej sprawie , jak słusznie wskazał organ powiatowy minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna wynosić zatem 12m. Tymczasem jak ustalił organ powiatowy w oparciu o wypis z rejestru gruntów oraz odpis księgi wieczystej prowadzonej dla w/w nieruchomości sporny budynek zlokalizowany został na terenie działki leśnej a zatem odległość od granicy lasu wynosi w przedmiotowej sprawie 0. Z związku z tym organ II instancji stwierdził, iż mając na uwadze, że przedmiotowy budynek gospodarczy usytuowany jest w sposób naruszający przepisy § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy stwierdzić, że na gruncie przedstawionego stanu faktycznego nie ma możliwości zalegalizowania w/w obiektu budowlanego. Ponadto za prawidłowe uznano stanowisko organu I instancji o braku możliwości uzyskania przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wobec braku planu miejscowego) dla spornej inwestycji. Jednym z warunków koniecznych do uzyskania takiej decyzji jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27-03-2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez PINB w [...] zgoda na zmianę przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt nie została wydana. Zasadnie zatem w ocenie [...]WINB w niniejszej sprawie organ powiatowy odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. Zdaniem organu II instancji argumenty przedstawione przez skarżących w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle obowiązujących przepisów nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia pozostają wywody strony skarżącej dotyczące prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym znajduje się w/w budynek gospodarczy. Możliwość wdrożenia procedury legalizacyjnej daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plan bądź założenia jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Także za pozostający bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia uznano zarzut naruszenia przez PINB w [...] ustawowych uprawnień wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. Przywołany wyżej przepis art. 49b w/w ustawy wyraźnie wskazuję, że możliwość legalizacji samowoli budowlanej istnieje jedynie wówczas gdy inwestycja nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem [...]WINB ocena takiej okoliczności, we wstępnej fazie procedury legalizacyjnej, leży w kompetencjach organów nadzoru budowlanego. W ocenie [...]WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w Kpa. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. i W. O.. Zaskarżonej decyzji zarzucili : 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 2 ustawy — Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych i nakładającego obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji umożliwiającej zalegalizowanie przedmiotowego obiektu. W konsekwencji nieprawidłowo podjęto nakaz rozbiórki przyjmując, że obiekt nie podlega procedurze legalizacyjnej; 2. naruszenie procedury administracyjnej w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego ustalenia przebiegu granicy lasu, która to kwestia ma istotne znaczenie w przypadku zastosowania przepisu § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że budynek powstał w 2013 r., podczas gdy w rzeczywistości budynek składa się z dwóch oddzielnych i niezwiązanych ze sobą konstrukcyjnie części: starej — powstałej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. i dobudówki wykonanej w 2013 r. Podnosząc te zarzuty wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Nadto wnosili o zawieszenie postępowania sądowego na zgodny wniosek stron do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie organ przyłączył się do wniosku o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też prawa procesowego w stopniu pozwalającym Sądowi na jej wzruszenie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zgodnego wniosku stron o zawieszenie postępowania sądowego. W myśl przepisu art. 126 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd może zawiesić postępowanie na zgodny wniosek stron. Określenie "sąd może zawiesić postępowanie" oznacza, że postanowienie o zawieszeniu postępowania sąd wydaje w przypadkach, gdy uzna to za celowe i stwierdzi, że czynność stron polegająca na złożeniu wniosku nie zmierza do obejścia prawa. W ocenie sądu zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]jest niezasadne bowiem nie wiadomo kiedy i czy w ogóle taki plan zostanie uchwalony. Problem nielegalnej zabudowy działek jest znany gminie od wielu lat a mimo to do dnia dzisiejszego nie został uchwalony plan, który ten problem mógłby rozwiązać i nie ma pewności, że plan taki powstanie. W dalszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]Nr [...]z dnia [...]-03-2016r. nakazującej Państwu E. i W. O. wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego, o wymiarach 3,85m x 5,95m zlokalizowanego na terenie działki nr [...]w m. [...]gm. [...]. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane w oparciu o art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowalne właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stosownie do wymienionego przepisu nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie prowadzi wprost do nakazania rozbiórki wzniesionego nielegalnie obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Budowa budynku gospodarczego o wymiarach jak w przedmiotowej sprawie podlega zgłoszeniu zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 29 Prawa budowlanego jak też podlegała zgłoszeniu według stanu prawnego przed nowelizacją do dnia [...].06.2015 r. W art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wprowadził zasadę bezpośredniego stosowania prawa nowego. Zgodnie z tym przepisem do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się jej przepisy. Wyjątek w tej mierze ustawodawca przewidział w jedynie w ust. 2 tego artykułu, w którym wyłączył z zasady bezpośredniego stosowania nowego prawa możliwość zastosowanie przepisu art. 48 ustawy do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów nakazał on stosowanie przepisów dotychczasowych. Konstrukcja przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazuje zatem orzekającym na jego podstawie organom w pierwszym rzędzie ocenić, czy zrealizowany obiekt budowlany został w myśl obowiązujących w chwili orzekania przepisów objęty hipotezą art. 48 tej ustawy. Art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi zaś, że "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Oznacza to, że w wypadku ustalenia na gruncie obowiązujących przepisów zaistnienia samowoli budowlanej właściwy organ jest obowiązany nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, kierując się wyłącznie przesłanką formalną, jaką stanowi brak wymaganego pozwolenia na budowę. Oznacza to, że w przypadku obiektów wybudowanych przed wejściem w życie ustawy, które wymagają w myśl obowiązujących przepisów zgłoszenia nie znajdzie zastosowania przepis art. 103 ust. 2 tej ustawy. Dodatkowo wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że skoro przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r. (por. m.in. wyrok NSA z 8 lipca 2008 r., II OSK 792/07 (w:) LEX nr 486052 oraz z dnia 21 września 2006 r. II OSK 1098/05 (w:) ONSAiWSA 2007/7/95). Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że skoro budowa budynku gospodarczego zgodnie z Prawem budowlanym z 1994 r. wymaga zgłoszenia nie można wobec tego rodzaju budowy zastosować art. 103 ust. 2 tej ustawy, co wiązało by się z przyjęciem procedury legalizacyjnej w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. Prawo budowlane. Nie mógł być więc uwzględniony postulat strony skarżącej aby obecnie istniejący budynek gospodarczy podzielić na dwie części w zależności od daty budowy i stosować dwie odrębne procedury legalizacyjne. Niezależnie bowiem od daty powstania obiektu zastosowanie będzie miała ustawa z 1994 r. Dlatego też nie miał znaczenia dla sprawy zarzut skargi dotyczący braku ustalenia daty powstania obu części budynku gospodarczego. Przechodząc do dalszej analizy prawidłowości postępowania organów nadzoru budowlanego wskazać należy, że obowiązkiem organu administracyjnego było ustalenie czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49b ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane). Pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala organowi przystąpić do dalszych czynności legalizacyjnych tj. zbadania czy obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego prawem. Natomiast w sytuacji ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyrok NSA z 15 września 2011 r., II OSK 1347/10, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). W sprawie zostało jednoznacznie ustalone, że działka nr [...] położona jest na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to w przypadku podjęcia procesu legalizacyjnego konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Bezsporne w sprawie jest również to, że przedmiotowa działka jest działką leśną. Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., jednym z warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Sąd w pełni podziela pogląd, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Skoro działka nr [...] jest działką leśną nie można było dla niej wydać decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu objętego postępowaniem legalizacyjnym. Stąd też, pomijając inne przesłanki nie było możliwości jego legalizacji. Dalej wskazać należy, iż z przyczyn oczywistych legalizowany obiekt nie mógł spełnić warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z treścią § 271 ust. 8 najmniejszą odległość budynków [...],[...],[...]od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku [...] z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Jak wynika natomiast z treści § 271 ust. 2 w/w rozporządzenia jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Zgodnie z treścią § 271 ust. 1 minimalna odległość pomiędzy ścianami budynków [...]i [...]wynosi 8m. W niniejszej sprawie , jak słusznie wskazał organ powiatowy minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem a granicą lasu winna wynosić zatem 12m. Z akt sprawy wynika, w szczególności wypisu z rejestru gruntów i dołączonej do niego mapy wynika, że nie tylko działka [...] ale także wszystkie okoliczne działki stanowią las. Oznacza to, że zachowanie odległości wskazanej wyżej było niemożliwe do spełnienia. Bez znaczenia w tej sytuacji jest zarzut braku ustalenia granicy lasu skoro działka jest leśna i wszystkie sąsiednie również. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.