VII SA/Wa 158/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Starosty [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. znak: [...], nakładające na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 500 złotych i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie przekroczenia ustawowego terminu do wydania przez Starostę [...] decyzji nr [...] z dnia[...]lutego 2013 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia w zakresie szczegółowo tam opisanym. Ustalił, że wniosek o pozwolenie wpłynął 14 grudnia 2012r., postanowieniem [...] lutego 2013r., w trybie art. 35 ust 3 ustawy Prawo budowlane wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku do dnia 11 marca 2013r., inwestor obowiązek wykonał 19 lutego 2013r., decyzja o pozwolenia na budowę wydano została 26 lutego 2013r. W toku postępowania Wojewody, Starosta pismem z dnia 4 września 2013 r. wskazał, że sprawa została przydzielona pracownikowi, który w okresie od dnia 5 marca 2013 r. do dnia 2 września 2013 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, następnie zaś skorzystał z urlopu wypoczynkowego, na którym przebywać miał do 18 września 2013 r. Wojewoda stwierdził naruszenie 65-dniowego terminu do rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę (termin został przekroczony o jeden dzień licząc 74 dni postępowania – 65 dni terminu ustawowego – 8 dni od wezwania do uzupełnienia braków) i postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 35 ust 6 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 500 złotych.. W wyniku rozpoznania zażalenia Starosty [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane do ww. terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazał, że na ocenę terminowości wydania decyzji nie maja wpływu - fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim pracownika Starosty [...], któremu, na podstawie stosunku pracy, powierzono przygotowanie rozstrzygnięcia administracyjnego kończącego postępowanie ani to, że inwestor nie poniósł żadnej szkody w związku z przekroczeniem 65-dniowego terminu rozpatrzenia jego wniosku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie podzielił stanowiska Wojewody [...] w zakresie dokonanego wyliczenia liczby dni związanych z wezwaniem inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, do uzupełnienia braków materialnych wniosku. Organ wojewódzki błędnie stwierdził, że dzień wydania ww. postanowienia [...] lutego 2013 r., wzywającego do usunięcia braków, uznać należy za dzień zawieszenia biegu terminu 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Dzień wydania postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązku uzupełnienia braku materialnego wniosku nie można traktować jako ten, w którym nastąpiło wstrzymanie biegu terminu 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Organ w tym dniu poprzez wydanie postanowienia podejmuje działanie zmierzające do rozpatrzenia złożonego przez inwestora wniosku, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skoro organ podejmuje działanie, to dnia, w którym podjęcie tego działania miało miejsce, nie można uznać za dzień zawieszający bieg terminu. Podobnie, dnia wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę również nie odlicza się od okresu 65 dni. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w tych warunkach zachodzi potrzeba ponownego rozpoznania sprawy, przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem zasad procesowych wynikających z art. 7 oraz 77 k.p.a. Ponadto powołał się na przepis art. 139 k.p.a. stanowiący o zakazie reformationis in peius, który uniemożliwia organowi drugiej instancji wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Skargę, do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, na ww. postanowienie złożył Starosta [...], dochodząc jego uchylenie i cyt. "przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania" oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a co za tym idzie błędne ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwe przyjęcie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, że dzień wydania przez skarżącego postanowienia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w dokumentacji projektowej nie jest dniem, w którym nastąpiło wstrzymanie biegu terminu 65 dni, o których mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane; naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pomimo cyt. "uchylenia skarżonej przez Starostę [...] decyzji" zgodnie z żądaniem wymienionym w zażaleniu - faktyczne orzeczenie na niekorzyść skarżącego - czego dowodzi treść uzasadnienia skarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów prawa – art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Organ nie miał żadnych podstaw do odstąpienia od merytorycznego, właściwego dla postępowania przed organ drugiej instancji rozpoznania sprawy w jej całokształcie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym, określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych, co do zasady nie odnosi się do decyzji kasatoryjnych. Sąd stwierdza, że organ drugiej instancji wydał postanowienie kasatoryjne, po zajęciu stanowiska co do merytorycznej oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a tym samym naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie kasatoryjne organu odwoławczego jest uzasadnione w świetle art. 138 § 2 k.p.a. wtedy, gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Takie orzeczenie może być wydane tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie wypowiada się merytorycznie w sprawie orzeczenia przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w szczególności nie może przedstawiać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownego rozstrzygnięcia organu I instancji. Tymczasem w sprawie niniejszej organ z naruszeniem 138 § 2 k.p.a. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji podnosząc inną, własną merytoryczną ocenę kluczowej okoliczności sprawy - sposobu obliczenia terminu związanego z wydaniem decyzji pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ drugiej instancji wskazał faktycznie, że w przeciwieństwie do niego organ pierwszej instancji rozstrzygając z uwzględnieniem tej oceny nie będzie już związany zakazem z art.139 k.p.a. . Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji wykorzystał orzeczenie w trybie z 138 § 2 k.p.a. li tylko dla obejścia zakazu reformationis in peius. Taka argumentacja Sądu nawiązuje do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle sprawy dotyczącej podobnych okoliczności, wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2012r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1487/11. Badając sprawę ponownie, organ drugiej instancji zobowiązany będzie do jej merytorycznego rozpoznania. Dostrzegając wadliwości w sposobie naliczenia kary, będzie miał na uwadze to, że świetle art. 139 k.p.a. nie może wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżone rozstrzygnięcie w sposób kwalifikowany tzn. rażący narusza prawo lub interes społeczny. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c , art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).