VII SA/Wa 1580/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. B. i H. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VII SA/Wa 1580/09 UZASADNIENIE Starosta Powiatowy w G. decyzją nr [...] wydaną [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-pensjonatowego o powierzchni użytkowej 404,06 m2 oraz czterech budynków rekreacyjno-letniskowych o powierzchniach użytkowych; 404,79 m2, 393,27 m2, 359,89 m2 i 404,79 m2 wraz z instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, kortem tenisowym, drogami wewnętrznymi i miejscami postojowymi przy ul. [...] w P. na działkach o nr. [...], [...], [...],[...] i [...]. W dniu 26 marca 2009r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji a następnie decyzją znak: [...] wydaną [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność w/w decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że w jego ocenie kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. B. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] na podstawie art. 138 § pkt. 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I – ej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, iż decyzja Starosty G. z [...] wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 55 ust. 1 i ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że teren na którym realizowana jest inwestycja objęty jest postanowieniami uchwały Rady Gminy R. z [...] w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które określiły dopuszczalność zabudowy rekreacyjnej a w części południowej przylegającej do zbiegu ulic [...] i [...] – mieszkalnej lub mieszkalno pensjonatowej. Plan określił też dopuszczalną powierzchnię zabudowy – tj. do 20% dla działki rekreacyjnej i 25% dla działki mieszkalno – pensjonatowej, wysokość zabudowy do 1,5 kondygnacji (do 8 m do kalenicy) oraz wielkość powierzchni biologicznie czynnej minimum 70% powierzchni działki). Zdaniem organu zatwierdzony projekt budowlany narusza postanowienie miejscowego planu co do dopuszczalności powierzchni zabudowy. Organ powołał paragraf 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) definiuje powierzchnię zabudowy jako "pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur wyznaczony przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku, a w budynkach posadowionych na filarach, kondygnacji opartej na tych filarach. Zdaniem organu z analizy projektu budowlanego wynika jednoznacznie, że "poziom 1" wszystkich zaprojektowanych budynków oparty został na podporach, co wypełnia dyspozycję § 63 ust. 2 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. Oznacza to, że powierzchnię zabudowy stanowi pole powierzchni wyznaczone przez zewnętrzne ściany "poziomu 1" spornej inwestycji, nie zaś jak przyjęto przyziemia. Tym samym powierzchnia zabudowy poszczególnych budynków wynosi: "budynek 1" 266,34 m2 (dł. x szer. 25,61 m x 10,40 m); "budynek 1A" 254,76 m2 (dł. x szer. 14,65 m x 17,39 m); "budynek 1B" 254,76 m2 (dł. x szer. 14,65 m x 17,39 m); "budynek 1C" 352 m2 (dł. x szer. 19,56 m x 18,00 m); "budynek 1 D" 254,76 m2 (dól. x szer. 14,65 m x 17,39 m), co w sumie daje wartość 1382, 62 m2 , która stanowi 41,61% (1382,62:3323,00x100=41,607%), gdzie 3323,00 stanowi powierzchnię całkowitą działki nr ew. [...] (wypis z rejestru gruntów z dnia 24 marca 2009r.) – przekraczając tym samym maksymalną dopuszczalną na tym obszarze wartość. Ponadto akta przedmiotowej sprawy wskazują na niezgodność projektowanej inwestycji w zakresie przeznaczenia budynków nr 1A, 1B, 1C, 1D. Co prawda określone one zostały jako "rekreacyjno-letniskowe", jednakże analiza projektu budowlanego wskazuje na ich mieszkalny, wielorodzinny charakter. Za powyższym stwierdzeniem przemawia układ pomieszczeń, z którego wynika, że każdy z lokali posiada własny aneks kuchenny, pomieszczenie higieniczno-sanitarne, przy jednoczesnym braku wydzielenia z przestrzeni: recepcji oraz pomieszczenia gospodarczego. W ocenie GINB, co potwierdza dokumentacja projektowa (Projekt budowlany oraz Projekt techniczny - instalacje sanitarne), budynki nr 1A, 1B, 1C, 1D, z uwagi na wyposażenie każdego z nich w instalację c.o., nie stanowią budynków rekreacyjno-letniskowych, lecz wielorodzinne (w budynkach nr 1A, 1B, 1D zaprojektowano 6 lokali, w budynku 1C – 5 lokali) całoroczne budynki mieszkalne, służące zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkalnych, nie zaś rekreacyjno-letniskowe (czyli przeznaczone do okresowego wypoczynku, zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 7 warunków technicznych). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. B. i H. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnicy skarżących zarzucili organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i § 63 ust 1 pkt 3 i ust 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatowego w G. z [...] wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowane wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Jedną z przesłanek wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, jako nieważnej jest przesłanka rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego dominujący jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986r., sygn. akt IV SA 716/86, Monitor Prawniczy 1991/11 s. 9). Można zatem powiedzieć, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Obowiązkiem organu, który stwierdza nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźnie wskazane, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organ administracji w postępowaniu zwykłym i stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Odnosząc powyższe uwagi, do postępowania w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż kontrolowana decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa – tj art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 – Prawo budowlane. Podstawą wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Wojewody [...] z [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Powiatowego w G. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-pensjonatowego i 4–ech budynków rekreacyjno-letniskowych stanowiły przepisy art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zaś decyzji ocenianej podstawowej – przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust.4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 35 Prawa Budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Wskazany wyżej obowiązek dokonania oceny zgodności projektu z planem lub decyzją o warunkach zabudowy pozwala organowi na dokonanie ustalenia czy istnieje możliwość wykorzystania nieruchomości na której planowana jest inwestycja dla jej realizacji oraz czy przepisy planu (lub postanowienia decyzji o warunkach zabudowy) wprowadzają ograniczenia w jej wykorzystaniu dla celów inwestycyjnych. Warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest zgodność zamierzonej inwestycji z zapisami i warunkami określonymi w planie zagospodarowania przestrzennego – a więc w przepisach prawa miejscowego, które mają moc bezwzględnie obowiązującą. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy R. z [...] wg. którego dla terenu w ramach którego znajduje się działka inwestora określona symbolem [...] ustalono warunki zachowania minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej oraz określono obowiązek nie przekroczenia powierzchni zabudowy – 20% dla działki rekreacyjnej i 25% dla działki mieszkalno pensjonatowej a także konieczności uzgodnienia projektu zagospodarowania działki z organem ochrony przyrody. Powyższe zapisy prawa miejscowego zobowiązywały organ rozpatrujący wniosek o wydanie pozwolenia na budowę (zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego) do sprawdzenia zgodności przedstawionego projektu budowlanego pod kątem zachowania warunków planu a więc odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej oraz dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Starosty G., każdy z zaprojektowanych budynków oparty został na podporach powodujących, że powierzchnia pierwszego poziomu jest znacznie większa niż poziom przyziemia. Wobec tego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – wobec braku określenia sposobu obliczania powierzchni zabudowy w sytuacji posadowienia budynku o większej powierzchni w części opartej na podporach niż w części przyziemia, w prawie miejscowym, przepisach prawa budowlanego i warunkach technicznych słusznie posiłkował się definicją powierzchni zabudowy określoną w § 63 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i prawidłowo ustalił, że powierzchnia zabudowy projektowanej inwestycji w stosunku do powierzchni działki stanowi ponad 41% a więc znacznie przekracza maksymalną powierzchnię zabudowy dopuszczalną w przepisach prawa miejscowego. Już w/w naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zdaniem Sądu pozwala na przyjęcie, że kontrolowana decyzja została wydana przez Starostę G. z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przy czym w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo wskazał, że utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej wbrew przepisom prawa miejscowego prowadziłoby do akceptacji zakłócenia wprowadzonego miejscowym planem zagospodarowania ładu przestrzennego w zakresie wymogów dotyczących gęstości zabudowy, odległości od granic działki, powierzchni zabudowy czy też powierzchni biologicznie czynnej. Takie postępowanie tj. niewykonywanie czy też zgoda na obejście przepisów bezwzględnie obowiązującego prawa miejscowego nie da się pogodzić z zasadą przestrzegania prawa. Wobec powyższych ustaleń należy uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym zarzuty skargi należy uznać za niezasadne i nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.