VII SA/Wa 1580/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś asesor WSA Nina Beczek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2023 r. znak DOA.7111.62.2023.DKA w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia A. K., postanowieniem z 31 maja 2023 r. znak DOA.7111.62.2023.DKA utrzymał w mocy postanowienie Wojewody W. z [...] maja 2023 r. znak [...] – wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa – orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] listopada 2017 r. nr [...], przenoszącej na rzecz D. Ł. decyzję Starosty P. z [...] marca 2009 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wolnostojącym na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W., gmina K. (sprostowanej postanowieniem Starosty P. z [...] sierpnia 2019 r.). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GINB podał, że decyzja Starosty P. z [...] listopada 2017 r. nr [...] była już przedmiotem weryfikacji w trybie art. 156 § 1 kpa z wniosku P. S. Postępowanie to zostało zakończone decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 października 2019 r. znak: DOA.7110.369.2019.KKO utrzymującą w mocy decyzję Wojewody W. z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia, na wniosek P. S., nieważności decyzji Starosty P. z [...] listopada 2017 r. nr [...]. Organ wyjaśnił, że okoliczność występowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji, zamyka drogę do prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie nieważności, mającego za przedmiot tę samą decyzję administracyjną. W świetle powyższego organ uznał, że skoro decyzja Starosty P. z [...] listopada 2017 r. nr [...], której wzruszenia ponownie domaga się A. K., była już przedmiotem badania w trybie art. 156 § 1 kpa, to przeprowadzenie postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne, gdyż byłoby ono obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Z uwagi na powyższe, należało z przyczyn przedmiotowych odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] listopada 2017 r. Niezależnie od powyższego, GINB wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor. W związku z tym organ stwierdził, że decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę prowadzi jedynie do zmiany adresata tej decyzji i nie wpływa na zakres praw lub obowiązków innych osób. Nikt poza inwestorem oraz podmiotem mającym realizować dane pozwolenie we własnym imieniu nie może posiadać interesu prawnego w sprawie wydania wskazanych decyzji. Prawa pozostałych podmiotów mogą zostać naruszone wyłącznie samą realizacją obiektu budowlanego, a nie faktem, że roboty budowlane prowadzi inny niż pierwotnie inwestor. Zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem, a mianowicie, osoba na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na budowę, musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą strony na rzecz której pozwolenie zostało wydane oraz osoba ta musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle przywołanych przepisów, GINB stwierdził, że A. K. nie posiada przymiotu strony do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] listopada 2017 r., nr [...], nie jest bowiem podmiotem, między którymi doszło do przeniesienia przedmiotowego pozwolenia na budowę. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K., zarzucając Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego popieranie łamania prawa przez urzędników państwowych. Ponadto zarzuty skargi sprowadzają się do schematycznego podejścia organu do rozstrzyganego problemu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Istotą rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy A. K. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało ją do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P z [...] listopada 2017 r. przenoszącej na rzecz D. Ł. pozwolenie na budowę wydane na rzecz P. S. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem, stosownie do postanowień przytoczonego przepisu, wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność, bowiem postępowanie nadzorcze ma szczególny charakter i złożenie organowi żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, ponieważ wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. W świetle art. 61a § 1 kpa organ po otrzymaniu żądania uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego zmierza do ustalenia istnienia podmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. Zatem we wstępnym etapie postępowania organ bada, czy podmiot występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji posiada legitymację procesową strony, której niewystąpienie wyklucza dopuszczalność merytorycznego rozpoznania żądania. W przypadku braku interesu prawnego podmiotu występującego z takim wnioskiem, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 kpa, nie przechodząc do drugiego etapu postępowania rozpoznawczego. Na tym etapie postępowania wstępnego organ nie dokonuje oceny, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, powodujących jej nieważność, gdyż to może być dopiero przedmiotem postępowania rozpoznawczego. Podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania jest, zgodnie z art. 61a § 1 i art. 157 § 2 kpa, strona postępowania. Stroną postępowania jest zaś w świetle art. 28 kpa każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przywołany art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. W sprawach dotyczących decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę, tak rozumiany interes prawny, ustala się w oparciu o przepis art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 28 kpa. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor. Przytoczony ostatnio przepis zawęża krąg stron postępowania w sprawie o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę tylko do podmiotów, pomiędzy którymi ma być dokonane przeniesienie tej decyzji. Przepis art. 28 kpa nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ nikt poza dotychczasowym i nowym inwestorem nie ma interesu prawnego w sprawie wydania decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę. Zatem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest sprawdzenie legitymacji procesowej osób zgłaszających swój udział w sprawie, bowiem dopuszczenie do takiego postępowania osób niebędących stronami narusza podstawowe zasady tego postępowania. W świetle powyższych rozważań, zgodnie z treścią art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego stroną przedmiotowego postępowania mógłby być ewentualnie wyłącznie D. Ł., jako nowy inwestor. Pierwszy inwestor – P. S. zmarł 29 czerwca 2021 r. Słusznie więc organy orzekające w sprawie przyjęły, że A. K. nie posiada przymiotu strony, nie może więc skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Starosty P. z [...] listopada 2017 r., nie jest bowiem żadnym z podmiotów między którymi doszło do przeniesienia pozwolenia na budowę z 5 marca 2009 r. Inicjowanie konkretnych postępowań przed organami administracji sytuuje jedynie skarżącą jako stronę w ujęciu procesowym, gdyż rozstrzygając wniosek strony, nawet negatywnie, organ czyni to w drodze postanowienia, kierowanego do osoby, która żąda czynności organu, gdy przepis prawa przewiduje w takich sprawach wydanie aktu administracyjnego. Sytuacja taka nie daje jednak skarżącej uprawnień materialnoprawnych, a tylko posiadanie takich dawałoby możliwość skutecznego domagania się wszczęcia postępowania nadzorczego. W świetle powyższego, organ I instancji trafnie odmówił, w myśl art. 61a § 1 kpa, wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę, a organ odwoławczy prawidłowo utrzymał to postanowienie w mocy. Jeżeli zatem skarżąca, nie legitymowała się przymiotem strony w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę, to wszczęcie postępowania nadzorczego z jej inicjatywy było w tej sytuacji niedopuszczalne. W związku z powyższym obowiązkiem organu, wynikającym z art. 61a § 1 kpa, było orzeczenie o odmowie jego wszczęcia i tak też organ orzekł. Ponadto zauważyć należy, że decyzja Starosty P. z [...] listopada 2017 r. była już przedmiotem weryfikacji w trybie art. 156 § 1 kpa z wniosku P. S. Postępowanie to zostało zakończone decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 października 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody W. z [...] sierpnia 2019 r. odmawiającą stwierdzenia, na wniosek P. S., nieważności decyzji Starosty P. z [...] listopada 2017 r. Skoro decyzja Starosty P. z [...] listopada 2017 r., której wzruszenia ponownie domaga się A. K., była już przedmiotem badania w trybie art. 156 § 1 kpa, to także z tego powodu przeprowadzenie postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne, gdyż byłoby ono obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Rację ma więc organ odwoławczy, który uznał, że okoliczność występowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji, zamyka drogę do prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie nieważności, mającego za przedmiot tę samą decyzję administracyjną. Z uwagi na powyższe, prawidłowo organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] listopada 2017 r. Konsekwencją takiej oceny jest nieuwzględnienie skargi. Ponadto zgodnie z art. 37b ust. 1 Prawa budowalnego, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Z powyższych względów, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.