VII SA/Wa 1582/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] - wydaną dnia [...] czerwca 2007r, na podstawie art. 156 § 2 pkt 2 kpa po wszczęciu z urzędu postępowania, stwierdził nieważność decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. nr [...] z dnia [...] września 2005r zatwierdzającej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej projekt budowlany drogi wewnętrznej dla obsługi zabudowy mieszkaniowej - dogęszczenie osiedla "[...]" w W. W uzasadnieniu organ podał, że kontrolowana decyzja została poprzedzona postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. z dnia [...] grudnia 2004r wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego, którym wstrzymano roboty budowlane prowadzone przy budowie drogi wewnętrznej na terenie inwestycji związanej z budową budynków mieszkalnych wielorodzinnych nr [...] przy ul. P. w W. oraz nałożono na inwestora - [...] Spółdzielnię Mieszkaniową - obowiązek przedłożenia następujących dokumentów: 1. zaświadczenia stwierdzającego zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie rozpoczęcia robót, 2. 4 egzemplarzy projektu budowlanego, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4. oceny prawidłowości wykonanych samowolnie prac, ich zgodności ze sztuką budowlaną, 5. inwentaryzacji geodezyjnej drogi wewnętrznej, wykonanej przez uprawnionego geodetę. W postanowieniu wskazano dwumiesięczny termin wykonania obowiązków. Uznając, że inwestor wykonał ciążące na nim obowiązki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2005r, ustalił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł po uiszczeniu której na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005r., zatwierdził projekt budowlany drogi wewnętrznej dla obsługi zabudowy mieszkaniowej - dogęszczenia osiedla "[...]" w W. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na zatwierdzeniu projektu budowlanego w sytuacji, gdy nie przedłożono kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust.3 Prawa budowlanego tj. nie przedstawiono ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja bowiem, którą dysponował inwestor wygasła z uwagi na upływ jej terminu obowiązywania. Nadto organ powiatowy nie wykazał, iż przeprowadził postępowanie w zakresie o którym mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1 - 3 Prawa budowlanego tj. nie przeprowadził weryfikacji złożonej dokumentacji. Zdaniem organu kontrolowana decyzja rażąco narusza tez art. 107 § 1 kpa ponieważ nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] lipca 2007r na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w jego ocenie rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Organ podniósł, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 49 ust. 4 w zw. a art. 49 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 3 lipca 2003r w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego jak również z rażącym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem przedstawiona przez inwestora decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu utraciła w dacie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej ważność, przedstawiony zaś projekt budowlany rażąco narusza art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i § 8 w/w rozporządzenia nie zawiera bowiem części opisowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 2 kpa - poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne, a także naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 7 i 9 kpa poprzez pominięcie argumentacji wskazanej przez skarżącą w skierowanym do organu I instancji piśmie z dnia 30 kwietnia 2007r. W uzasadnieniu skarżący podał, że nieodwracalnym skutkiem prawnym jaki wywołała kontrolowana decyzja jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na działkach stanowiących własność Miasta [...] W. tj. na działkach położonych na wschód od działki nr [...] - na rzecz skarżących. Według skarżących argumentacja taka była podnoszona w piśmie 30 kwietnia 2007r., lecz organy nie odniosły się do niej. Nadto pełnomocnik skarżącej podał, że roboty polegające na wybudowaniu drogi wewnętrznej której dotyczy postępowanie zostały zakończone, inwestycja została zgłoszona do użytkowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, odniósł się również do zarzutu, iż stwierdzenie nieważności dotyczyło decyzji która wywołała nieodwracalne skutki prawne uznając je za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia [...] lipca 2007r którą utrzymał on w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007r stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005r zatwierdzającej projekt budowlany drogi wewnętrznej na osiedlu "[...]" w W. - z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem art. 49 ust. 1 i 4, art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z przyczyn w niej wskazanych. Art. 16 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, od której ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 §1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest więc postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wśród przesłanek wymienionych w w/w przepisie, w pkt-cie 2-gim wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone, nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu który został naruszony - jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno - gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego a dnia 6 sierpnia 1984r sygn. At. II SA 737/84). W takim właśnie kontekście winna być zbadana w postępowaniu nieważnościowym kontrolowana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany drogi wewnętrznej, z uwzględnieniem, że została wydana w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 49 Prawa budowlanego w sytuacji gdy postępowanie dotyczy szczegółowego obiektu budowlanego tj. budowy drogi wewnętrznej na terenie inwestycji związanej z budową budynków mieszkalnych, gdy inwestor przedstawił wcześniej uzyskaną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji z [...] czerwca 1999r, która mimo, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji utraciła moc prawną, jednakże wskazuje, że w dacie jej wydania i do lipca 2001r. przedmiotowa inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego z 1992r. W aktach brak jest co prawda oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na której realizowana była inwestycja na cele budowlane, ale inwestor przedłożył akty notarialne dotyczące zakupu działek [...], [...], umowę użyczenia części działek [...], [...], [...] i [...] i umowę dzierżawy działki [...] i organ powinien dokonać analizy przedstawionych dokumentów pod kątem ich wagi dla określenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2005r zatwierdzającej projekt budowlany drogi wewnętrznej stanowił przepis art. 156 § 4 pkt 2 kpa, a więc norma prawna mająca zastosowanie wówczas gdy oceniona w postępowaniu nieważnościowym decyzja administracyjna rażąco narusza prawo. O rażącym naruszeniu prawa co do zasady można mówić wówczas, gdy pozostawanie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji nie jest do pogodzenia z porządkiem prawnym wobec tego musi być ona wyeliminowana w takim celu, aby możliwe było przywrócenie porządku publicznego zakłóconego tą decyzję. Niewątpliwie kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa wskazanym przez organ, lecz postępowanie ocenne tej decyzji powinno być prowadzone z uwzględnieniem, że w postępowaniu nieważnościowym nie chodzi tylko o pozbawienie kontrolowanej decyzji bytu prawnego lecz, że za wyeliminowaniem decyzji przemawia konieczność podjęcia określonych czynności czy aktów prawnych naprawczych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny ocenić naruszenie prawa jakie niewątpliwie miało miejsce przy wydaniu kontrolowanej decyzji biorąc pod uwagę w/w rozważanie. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 lit c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.