VII SA/Wa 1582/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych. skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez J. K. jest decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] maja 2011 r., znak: [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.)- decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] lutego 2011 r., znak: [...]. Wskazaną decyzją z [...] lutego 2011 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: Okręgowa Komisja), po rozpatrzeniu wniosku J. K., odmówiła wnioskodawcy nadania uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez przeprowadzania egzaminu. W uzasadnieniu orzeczenia Okręgowa Komisja wskazała, że J. K. nie dołączył do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych zaświadczenia potwierdzającego odbycie praktyki zawodowej, które spełniałoby wymogi wyszczególnione w § 28 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96, poz. 817). Przy czym Okręgowa Komisja zaznaczyła, że wezwała wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w ww. zakresie, ale termin doręczenia brakujących dokumentów upłynął bezskutecznie 25 listopada 2010 r. W odwołaniu od ww. orzeczenia, J. K. przede wszystkim zaznaczył, że posiada 30 lat stażu pracy w budownictwie, a potwierdzają to załączone przez niego do wniosku dokumenty w postaci: życiorysu zawodowego, świadectw pracy, umów o pracę, kart zadań i odpowiedzialności z tyt. pełnionych funkcji, opinii i protokołu kwalifikacyjnego. Wskazane dokumenty winny być w jego ocenie przez organ uwzględnione. Decyzją z [...] maja 2011 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (w skrócie dalej: Krajowa Komisja), podtrzymała w sprawie stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Krajowa Komisja podała, iż wnioskodawca uzyskał przed 1 stycznia 2006 r. tytuł technika oraz przed tą datą rozpoczął praktykę. Spełnia zatem warunki określone w art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1346). 1 Wskazana ustawa nadała nowe brzmienie art. 14 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, podwyższając wymogi uzyskania uprawnień budowlanych, a zmiana ta zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 2006 r. W ustawie tej znalazły się jednak przepisy przejściowe, w tym ww. art. 5, który stanowi, że w stosunku do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały wykształcenie wymagane na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie praktyki, stosuje się przepisy dotychczasowe. I dalej, Krajowa Komisja podała, że wniosek skarżącego należało rozpatrzeć w oparciu o stan prawny obowiązujący przed 1 stycznia 2006 r., co oznacza, że wnioskodawca winien wykazać się 5 - letnią praktyką na budowie udokumentowaną zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. Krajowa Komisja stwierdziła następnie, że skarżący nie dołączył do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych książki praktyki zawodowego, czego wymaga § 8 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Dołączył natomiast szereg dokumentów, z treści których wynika, że rozpoczął praktykę zawodową przed 1 stycznia 1995 r. W takiej sytuacji, zdaniem Krajowej Komisji, należało uwzględnić § 28 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia. To zaś oznacza, że praktyki zawodowe skarżący winien był udokumentować zaświadczeniem, o którym mowa w wymienionym ust. 3 spełniającym wymogi w nim określone. Krajowa Komisja zaznaczyła przy tym, że nie może dopuścić w sprawie innych dowodów potwierdzających odbycie praktyki zawodowej przed 1 stycznia 1995 r., niż te przewidziane w § 28 ust. 3 wskazanego rozporządzenia. Wskazała też, że wnioskodawca został wezwany przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną do przedłożenia zaświadczenia określonego w ww. § 28, jednakże w odpowiedzi wyjaśnił, iż nie jest w stanie przedłożyć takiego dokumentu. Krajowa Komisja zaznaczyła także, że z całą pewnością świadectwa pracy, dokumenty potwierdzające zakres obowiązków, opinie o pracowniku nie odpowiadają warunkom określonym w § 28 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. W konsekwencji Krajowa Komisja uznała, że wobec braku udokumentowania w sposób zgodny z przepisami odbytej praktyki zawodowej, należało wniosek skarżącego rozpatrzeć negatywnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] maja 2011 r. skarżący – J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie jego wniosku do rozpatrzenia w trybie art. 104 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że posiada tytuł technika budowlanego oraz 12 lat praktyki zawodowej, którą odbywał w latach 1974-1986. Świadczą o tym: dyplom ukończenia technikum budowlanego, świadectwa pracy i zakresy czynności. Jednocześnie zaznaczył, że złożenie -wymaganych przez organy- zaświadczeń jest dla niego niewykonalne i niewykonalność ta ma charakter trwały. Powołał się w tym miejscu na odpowiedzi byłych pracodawców, bądź ich następców prawnych. Dodał, że literalne trzymanie się § 28 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. stoi w sprzeczności z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, skoro osoba posiadająca kwalifikacje "w majestacie przepisów skazana jest na zawodowy niebyt". Skarżący wskazał dalej na przepisy, które obowiązywały w dacie zdobywania przez niego praktyki zawodowej zauważając, że wówczas stwierdzenia przygotowania do pełnienia samodzielnej funkcji w budownictwie dokonywał zakład pracy. Podniósł, że również w odniesieniu do jego osoby miało to miejsce. Nie było to jednak zmaterializowane w postaci stosownego świadectwa, zaświadczenia lub wpisu do rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, albowiem pracując w jednostkach gospodarki uspołecznionej nie wymagano od niego żadnego z ww. dokumentów. Powierzano mu natomiast stanowiska służbowe, dla których były wymagane określone kwalifikacje zawodowe. Skarżący zaznaczył następnie, że obecnie ubiega się o formalne zmaterializowanie posiadanych wcześniej uprawnień do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Wskazał, że nabył uprawnienia w tym zakresie i potwierdzają to świadectwa pracy. Powołał się przy tym na art. 104 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podzielił argumentacji w niej zawartej, nie znalazł też żadnych innych powodów do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] maja 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjne [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] lutego 2011 r. o odmowie nadania skarżącemu uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Pismem z 31 sierpnia 2010 r. skarżący zwrócił się o nadanie mu uprawnień w ww. zakresie wskazując na średnie wykształcenie techniczne (i tytuł technika budowlanego uzyskany w 1971 r.) oraz na odbycie wymaganej praktyki zawodowej, którą rozpoczął w 1974 r. Do wniosku skarżący załączył życiorys zawodowy, świadectwa pracy, opinie, umowy o pracę, zaświadczenia o zatrudnieniu, karty zadań i odpowiedzialności oraz wykaz przedstawiający przebieg pracy zawodowej w zakresie wykonawstwa budowlanego. Organy samorządu zawodowego orzekające w sprawie uznały, że skarżący nie udokumentował w sposób przewidziany w przepisach odbytej praktyki zawodowej, a to powoduje, że jego wniosek nie może być pozytywnie załatwiony. Sąd taką ocenę sprawy, w świetle stanu faktycznego i przepisów, które znajdowały w tym przypadku zastosowanie w pełni podziela. -Przede wszystkim wskazać należy, iż słusznie w sprawie przyjęto, że wniosek skarżącego należy rozpatrzeć uwzględniając stan prawny obowiązujący do 1 stycznia 2006 r., na podstawie art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Wskazaną ustawą nadano nowe brzmienie art. 14 ustawy - Prawo budowlane i zmieniono w ten sposób materialnoprawne warunki uzyskiwania uprawień budowlanych tak w kwestii wykształcenia, jak i praktyki zawodowej (znacznie je zaostrzając). Jednocześnie w ww. art. 5 przewidziano, że w stosunku do osób ubiegających się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały wykształcenie wymagane na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki, stosuje się przepisy dotychczasowe. Według poprzednio obowiązujących przepisów do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie wystarczające było legitymowanie się średnim wykształceniem odpowiednim dla danej specjalności oraz odbycie 5 - letniej praktyki na budowie (art. 14 ust. 3 pkt 4). Dostrzegając powyższe wskazać należy, iż skarżący wykazał dokumentami załączonymi do wniosku, że uzyskał przed 1 stycznia 2006 r. tytuł technika budowlanego (a więc, że przed 1 stycznia 2006 r. uzyskał wykształcenie wymagane do uzyskania uprawnień budowlanych dla specjalności, o którą się ubiega - na podstawie przepisów dotychczasowych) oraz, że przed tą datą rozpoczął praktykę. Tym samym spełnił warunki wynikające z ww. art. 5 ustawy zmieniającej, a to oznacza, że jego wniosek należało rozpatrzeć w oparciu o przepisy dotychczasowe, w tym w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96, poz. 817). Jednocześnie wskazać w tym miejscu należy, iż co do zasady wniosek o nadanie uprawnie budowanych jest rozpatrywany na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jego złożenia i orzekania przez organ samorządu zawodowego, i nie ma zupełnie znaczenia jakie przepisy obowiązywały w dacie zdobywania praktyki zawodowej przez wnioskodawcę (jeśli przepisy przejściowe tej okoliczności nie uwzględniają). Wskazać też jeszcze raz trzeba, że w niniejszej sprawie właśnie z uwagi na cytowany powyżej art. 5 ustawy zmieniającej (a więc przepis przejściowy), nie miał zastosowania obecny stan prawny (tj. z daty orzekania), a stan prawny obowiązujący do 1 stycznia 2006 r. -Następnie, zauważenia wymaga, iż prawidłowo w sprawie przyjęto, że skoro wnioskodawca odbył praktykę zawodową przez 1 stycznia 1995 r., to winien potwierdzić ją zaświadczeniem przewidzianym w § 28 ust. 3 ww. rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. Co do zasady, w § 8 ust. 1 pkt 2 wskazanego rozporządzenia uregulowano, że do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych należy dołączyć książkę praktyki zawodowej (i w ten też sposób praktyki te wykazać). W § 28 ust. 2 pkt 1 przewidziano jednak, że wymogu tego nie stosuje się do praktyki zawodowej odbytej przed dniem 1 stycznia 1995 r. Z dokumentów załączonych przez skarżącego do wniosku wynika, iż praktykę zawodową zdobywał on przed wskazaną datą To zaś oznacza, iż obowiązany był udokumentować odbytą praktykę zawodową nie książką praktyki zawodowej, a zaświadczeniem wymienionym w § 28 ust. 3 omawianego rozporządzenia. Prawidłowo zatem na ten przepis wskazano w sprawie. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z jego treścią odbycie praktyki, o której mowa w ust. 2, powinno być potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez kierownika jednostki, w której odbywała się praktyka zawodowa, zawierającym: 1) wyszczególnienie obiektów budowlanych, przy których projektowaniu lub budowie brała udział osoba odbywająca praktykę zawodową, określając: rodzaj, przeznaczenie, lokalizację i konstrukcję obiektu oraz, odpowiednio do specjalności uzyskiwanych uprawnień budowlanych, inne charakterystyczne parametry techniczne z podaniem osoby, pod której kierunkiem odbywana była praktyka; 2) potwierdzenie czasu trwania praktyki zawodowej z podaniem dat rozpoczęcia i ukończenia praktyki przy projektowaniu lub budowie obiektów budowlanych, z określeniem charakteru wykonywanych czynności; 3) ogólną ocenę teoretycznej i praktycznej wiedzy z zakresu specjalności, dokonaną przez osobę, pod której kierunkiem odbywana była praktyka. -Dostrzegając brzmienie przytoczonej normy prawnej, Sąd podziela w sprawie również dokonaną w jej kontekście ocenę. Zauważyć należy, iż skarżący ubiegając się o nadanie uprawnień budowlanych wskazał na odbycie wymaganej praktyki zawodowej, ale nie udokumentował jej w sposób powyżej przestawiony. Nie załączył zaświadczenia, o którym mowa w ww. § 28 ust. 2, złożone natomiast przez niego -wraz z wnioskiem- dokumenty nie zawierają takich danych, które w wymaganym zaświadczeniu winny się znaleźć. W dokumentacji dostarczonej przez skarżącego brak jest chociażby ogólnej oceny teoretycznej i praktycznej jego wiedzy z zakresu specjalności, dokonanej przez osobę, pod której kierunkiem odbywana była praktyka. Takiej oceny bezspornie nie zawierają ani świadectwa pracy, umowy o pracę, karty zadań i odpowiedzialności, zaświadczenia o zatrudnieniu, ani opinia [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego w [...]. -W tej sytuacji złożone przez skarżącego dokumenty nie mogły być uznane za wystarczający dowód odbycia praktyki zawodowej, w świetle ww. normy prawnej. Z tego też powodu wniosek skarżącego nie mógł być pozytywnie załatwiony. Zauważyć bowiem należy, iż zgodnie z § 8 ust. 5 ww. rozporządzenia, w przypadku stwierdzenia braków w dokumentach dołączonych do wniosku Izba, w drodze postanowienia, wzywa osobę ubiegającą się o nadanie uprawnień budowlanych do uzupełnienia braków w terminie nie krótszym niż 30 dni. Stosownie zaś do § 8 ust. 6 pkt 1 omawianego rozporządzenia, Izba wydaje decyzję o odmowie nadania uprawnień budowlanych bez przeprowadzania egzaminu po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 5. W niniejszej sprawie, Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna przed rozpatrzeniem wniosku, postanowieniem z [...] października 2010 r. wezwała skarżącego do jego uzupełnienia -w terminie 30 dni- o zaświadczenie, o którym mowa w § 28 ust. 3. Zakreślony w postanowieniu termin upłynął bezskutecznie. W tej sytuacji i wobec dokumentacji załączonej do wniosku o nadanie uprawnień budowlanych, Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna prawidłowo orzekła w oparciu o ww. § 8 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. i odmówiła skarżącemu nadania uprawnień budowlanych, bez przeprowadzania egzamin. Stwierdzone w dokumentacji załączonej do wniosku braki nie zostały usunięte w postępowaniu odwoławczym, stąd też Krajowa Komisja prawidłowo decyzję wydaną w I instancji podtrzymała. Konkludując, działania organów samorządu zawodowego w niniejszej sprawie były -w ocenie Sądu- prawidłowe. Organy te zastosowały prawidłowy stan prawny i prawidłową jego wykładnię, a także prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W świetle § 28 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia z 2005 r. organy te nie mogły uznać za wystarczające do wykazania odbycia praktyki zawodowej dokumentów załączonych do wniosku (nie spełniających wymogów określonych w tym przepisie). Tym samym nie mogły też przyjąć, że skarżący załączył do wniosku wszystkie wymagane prawem dokumenty, potrzebne do rozpatrzenia tego wniosku. W kontekście skargi Sąd dodatkowo zauważa, iż w stanie prawnym przywołanym w skardze przez skarżącego, odbycie praktyki zawodowej również należało udowodnić zaświadczeniem, tj. zaświadczeniem wydanym przez jednostkę, w której ta praktyka się odbywała, zawierającym (podobnie jak to uregulowano w § 28 ust. 3 ww. rozporządzenia z 2005 r.): 1) wskazanie obiektów budowlanych z określeniem odpowiednio rodzajów robót lub sporządzonych projektów obiektów budowlanych - przy których dana osoba odbyła praktykę, 2) datę rozpoczęcia i ukończenia praktyki przy każdym rodzaju robót budowlanych lub przy poszczególnych projektach obiektów budowlanych, 3) określenie charakteru czynności pełnionych w czasie odbywania praktyki, 4) ocenę znajomości zawodu na podstawie odbytej praktyki, dokonaną przez osobę kierującą i nadzorującą praktykę zawodową (v. § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46)). W kontekście skargi trzeba też wskazać, iż w stosunku do skarżącego nie znajduje zastosowania art. 104 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Stosownie do treści tego przepisu osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Z treści skargi wprost wynika, iż skarżący nie ubiegał się i nie uzyskał przed dniem wyjścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. stwierdzenia posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. To zaś oznacza, iż ww. przepis nie znajduje do niego zastosowania. Nie dotyczy on bowiem osób, które spełniały wymagania, ale nie uzyskały uprawnień budowlanych lub stwierdzenia posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 761/2008, lex nr 526562) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż z treści regulacji art. 104 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. nie można wyprowadzić wniosku o uzyskaniu z mocy prawa uprawnień przez te osoby, które przed datą wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1995 r.) nie uzyskały stosownych decyzji, a spełniały wymagania dla uzyskania uprawnień przewidzianych poprzednio obowiązującymi przepisami. Sąd orzekając w niniejszej sprawie pogląd ten w całości podziela. Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.