VII SA/Wa 1582/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją nr [...]z dnia [...] października 2003r. Starosta [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DzU z dnia 2000r. nr 106 poz. 1126 ) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla S. S. na modernizację dachu w budynku mieszkalnym w miejscowości [...] ul. [...] położonym na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...]. Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2013r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność w/w decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2004r., znak: [...], sprostował omyłkę w orzeczeniu powyższej, własnej decyzji polegającą na dopisaniu działki nr [...] do działek objętych inwestycją. W uzasadnieniu postanowienia dodatkowo zaznaczono, że inwestor nie jest właścicielem działki nr [...]. Organ I instancji w piśmie z dnia [...] listopada 2012r., znak: [...], wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o zbadanie zgodności z prawem tego postanowienia. Wszczęte w dniu [...] października 2012r. z urzędu postępowanie zakończyło postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012r, znak: [...], stwierdzające nieważność postanowienia z dnia [...] marca 2004r., znak: [...]. Postanowienie Wojewody wobec upływu terminu do wniesienia odwołania jest ostateczne. Wszczęte z urzędu w dniu [...] stycznia 2013r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności miało wyjaśnić czy decyzja organu I instancji o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to znaczy czy wystąpiły okoliczności wymienione w art. 156 § 1 Kpa. Wojewoda [...] wskazał, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalony przez Gminną Radę Narodową w [...], uchwałą Nr [...]z dnia [...] maja 1988r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] września 1988r. wraz z późniejszymi zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1993r., przez Radę Gminy w [...] ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 1994r. Plan został uchwalony przed dniem [...] stycznia 1995r., a zatem budowa obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na terenie objętym planem, w tym na działkach nr [...],[...],[...],[...] w miejscowości [...], wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Złożony przez inwestora S. S. w dniu [...] października 2003r. wniosek o pozwolenie na budowę informuje, że dołączono decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokument ten jest także wymieniony w spisie treści złożonego projektu. Jednak w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że inwestor nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę stosownej decyzji o warunkach zabudowy, a także, że przedmiotowe działki nie były objęte żadną decyzją wydaną przez Urząd Gminy [...] wydaną w latach 2001-2003r. W myśl przepisu zawartego w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu odpowiadającym dacie omawianej decyzji) właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Kontroli podlega także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie – a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Organ podniósł, że zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda [...] stwierdził więc, że w omawianej sprawie konicznym było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej brak w omawianej sprawie uniemożliwił przeprowadzenie wymaganej przepisami kontroli projektu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego. Wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...]października 2003r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 34 i 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 a tego artykułu przepisu ust. 3 pkt 1 nie stosuje się do projektu budowlanego przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli, zgodnie z przepisaniu o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Omawiana inwestycja nie jest przebudową ani montażem obiektu budowlanego, lecz nadbudową. W dacie wydania decyzji wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a także projekt zagospodarowania działek powinien być dołączony do projektu nadbudowy. Wojewoda [...] stwierdził, że przedłożone przez inwestora dokumenty zawierają odbitkę z mapy sytuacyjno – wysokościowej (która zawiera adnotację, że nie może służyć do celów projektowych) pokazującej usytuowanie budynku, jednak bez określenia granicy między działkami nr [...] i [...] oraz określenia odległości budynku od granic działek. Zawartość mapy jest niezwykle istotna wobec faktu, że inwestor nie był i nie jest właścicielem działki [...], a planowana inwestycja wykracza poza obrys istniejącego budynku. Przepisy art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wymagają sprawdzenia zachowania przepisów techniczno – budowlanych, w tym dotyczących odległości od granic działki i bezpieczeństwa pożarowego zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Brak części opisowej projektu zagospodarowania, brak stosownego opracowania na mapie do celów projektowych, zgodnie z unormowaniem § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003r. Nr 120, poz. 1133), uniemożliwiło organowi dokonanie sprawdzeń wymaganych przepisami i dodatkowo pozwoliło na stwierdzenie, że projekt nie jest kompletny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania S. S. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy decyzją [...] z dnia [...] maja 2003r. Organ odwoławczy podniósł, że z analizy dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2003r. , Nr [...] ; wynika, że sporne zamierzenie inwestycyjne polegać będzie na modernizacji dachu istniejącego budynku mieszkalnego wraz z zadaszeniem balkonu w części północnej. W oparciu o część rysunkową projektu budowlanego organ stwierdził, iż zakres zmian obejmuje nadbudowę istniejącego budynku ( ściany szczytowe; porównanie inwentaryzacji: elewacja wschodnia - rys. nr 3 oraz elewacja zachodnia – rys. nr 4 z projektowanymi zmianami: elewacja wschodnia – rys. nr 9 oraz elewacja zachodnia – rys. nr 12) oraz wpływa na formę architektoniczną budynku (nowymi elementami są lukarny zaprojektowane w elewacji południowej (rys. nr 2 i 10; rzut więżby dachowej – rys. nr 6), a w konsekwencji powoduje zmianę kubatury budynku. Jakkolwiek ustawodawca nie zdefiniował "nadbudowy", tym nie mniej w literaturze przedmiotu przez nadbudowę rozumie się "powiększenie istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej" (por. T. Asman [w:] Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s.55, Nb.7). Opisany wyżej zakres robót budowlanych nie stanowi remontu, w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, albowiem nie przewiduje czynności polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, które nie stanowią bieżącej konserwacji. Legalną definicję "przebudowy" zawiera art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, zgodnie z którym są to roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wojewoda [...] przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdził, iż w konsekwencji robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę (podniesienie ścian szczytowych, budowa dwóch lukarn) ulegnie zmianie kubatura budynku, rozumiana zgodnie z § 3 pkt 24 lit a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Główny Inwestor Nadzoru Budowlanego podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że omawiane zamierzenie inwestycyjne wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie natomiast decyzji o pozwoleniu na modernizację (nadbudowę) bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "kpa") poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013r., w sprawie o znaku [...], którą to decyzją Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003r., w sprawie o znaku [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej mu pozwolenia na modernizację dachu w budynku mieszkalnym, w miejscowości [...], 2) naruszenie art. 7, art. 7 § 1 oraz art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu zebranego niniejszej sprawie materiału dowodowego, a także na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie w sposób dostateczny kwestii charakteru prawnego zakresu robót budowlanych i poprzestaniu jedynie na zupełnie dowolnym przyjęciu, iż miał on charakter nadbudowy; niewyjaśnienie okoliczności związanych z zagubienia przez Starostwo Powiatowe w [...] decyzji o warunkach zabudowy, 3) naruszenie art. 7 kpa polegające na rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie w sposób pomijający słuszny interes strony, tzn. fakt, że skarżący pozostawał do dnia wydania decyzji przez Wojewodę [...] w przekonaniu, że decyzja zezwalająca na modernizację dachu została wydana zgodnie z prawem, 4) naruszenie art. 8 kpa polegające na rozstrzygnięciu niniejszej sprawy w sposób sprzeczny z wyrażoną w tym przepisie zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa tj. wydanie decyzji unieważniającej decyzję zezwalającą na modernizację dachu, 5) naruszenie art. 84 § 1 kpa polegające na niepowołaniu biegłego z zakresu budownictwa celem rozstrzygnięcia kwestii charakteru prawnego robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) Sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchylenie decyzji następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013r. znak [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2013r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. S. pozwolenia na modernizację dachu w budynku mieszkalnym w miejscowości [...] ul. [...]na działkach [...],[...],[...],[...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzuca naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art.77 § 1 i art. 80 kpa a także art. 8 i 84 § 1 kpa. Zarzuty te należy uznać za nieuzasadnione bowiem postępowanie zostało przez organy przeprowadzone z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego i z zachowaniem przepisów proceduralnych. Przeprowadzona przez organy analiza części opisowej i graficznej projektu pozwoliła na ustalenie, że modernizacja dachu polegała na nadbudowie budynku mieszkalnego powodującej zwiększenie budynku, podniesienie wysokości ściany szczytowej a tym samym i zwiększenie kubatury budynku. Stąd wniosek organu, że nadbudowa która zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego mieści się w używanym w ustawie ogólnym pojęciu budowa wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu zagospodarowania działki. Organ odwoławczy uznał, że przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania działki sporządzony na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego spełnia wymogi przewidziane przepisami prawa. Natomiast okolicznością bezspornie wynikającą z akt administracyjnych jest brak przy wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy. Organ architektoniczno – budowlany zobowiązany jest do sprawdzenia, czy zostały spełnione wymagana określone w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego , a w razie ich niespełnienia przez inwestora zobligowany jest do wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę (nadbudowę) może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy wskazały, że obszar, na którym znajduje się sporne zamierzenie inwestycyjne objęty był zapisami uchwały Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1988r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] września 1988r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), która utraciła ważność z dniem [...] marca 2004r., tj. wejścia w życie uchwały Rady Gminy [...]z dnia [...] grudnia 2003r.,Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004r. Nr [...], poz. [...]). Stosownie do art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli na terenie tym obowiązuje plan uchwalony przed dniem [...] stycznia 1995r. Zgodnie z art. 59 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Poczynione przez organy ustalenia wskazują na konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, dla przedmiotowej modernizacji dachu która była nadbudową połączoną ze zmianą wysokości i kubatury budynku. W świetle poczynionych przez organy ustaleń wydanie decyzji z dnia [...] października 2003r. nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt. 1 i art. 33 ust. 2 pkt. 3 Prawa budowlanego z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy, która była wymagana. Naruszenie prawa ma charakter rażący, kiedy decyzja w sposób oczywisty narusza przepis prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.