VII SA/Wa 1585/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...] (dalej jako "skarżąca", "Gmina") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ wojewódzki") z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego urządzenia wodnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] stycznia 2014 r. pracownicy organu wojewódzkiego przeprowadzili czynności kontrolne kanału [...] na odcinku od mostu drogowego w km 3+170 drogi powiatowej nr [...] do wylotu rowu do rzeki [...], w miejscowości [...]. W trakcie oględzin stwierdzono, że na działce nr ew. [...] - określonej jako "WP" - woda płynąca na mapach z dnia [...] lutego 2013 r. - zlokalizowany jest zarurowany odcinek płynącej [...]. Zarurowany odcinek zaczyna się od wylotu pod mostem w km 3+170 drogi powiatowej nr [...] - ulica [...] w [...] do wylotu zarurowanego odcinka do rzeki [...]. Ze złożonego do protokołu oświadczenia przedstawiciela Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wynika, że końcowy odcinek [...] - ujście do [...] - na długości 35 mb został zarurowany rurami żelbetowymi po powodzi w 1997 r. Przedstawiciel Gminy [...] oświadczył, że Gmina zarurowała [...] na długości 5 m licząc od wylotu wody z mostu. Miało to miejsce pomiędzy miesiącem majem 2012 r., a sierpniem 2012 r. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r., [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] poinformował, że zarurowany odcinek cieku [...] w [...] znajdujący się na działkach nr ew. [...] i [...] nie był i nie jest wpisany do ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. [...] jest urządzeniem wodnym, sztucznie wykonanym kanałem o długości ok. 1,5 km z ujęciem na jazie na rzece [...] w [...] i zrzutem do tej rzeki. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), nałożył na Gminę [...] obowiązek dostarczenia, w terminie 90 dni od daty doręczenia postanowienia, oceny stanu technicznego zarurowanego kanału [...]na działce nr ew. [...] w [...], poniżej przepustu w ulicy [...], w tym oceny swobodnego spływu wód tym kanałem. Organ wskazał, że w przypadku nieodpowiedniego stanu technicznego kanału [...] lub braku swobodnego spływu wód kanałem należy uzupełnić ocenę o wykaz robót budowlanych i termin ich realizacji, niezbędnych do doprowadzenia ww. kanału do odpowiedniego stanu technicznego zapewniającego także swobodny przepływ wód. Organ wojewódzki wskazał, że brak jest we właściwym organie administracji architektoniczno- budowlanej dokumentów świadczących o tym, że na wykonanie robót polegających na zarurowaniu kanału [...], zostało wydane pozwolenie na budowę lub przyjęto zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Ponadto w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2015 r. przedstawiciel Starostwa Powiatowego w [...], pełnomocnik Gminy [...], jak również właściciele działek sąsiadujących z działką nr ew. [...] w [...] zgodnie oświadczyli, że nie posiadają wiedzy na temat tego, kto był inwestorem spornych robót budowlanych. Zdaniem organu I instancji roboty budowlane polegające na zarurowaniu ujścia kanału [...] były wykonane w dwóch etapach, tj. w 1997 r. zabudowano ujście kanału [...] do rzeki [...] na długości 35 m poprzez zarurowanie rurami żelbetowymi o średnicy 1200 mm, natomiast w latach 2012-2013 zarurowano pozostały fragment kanału [...], tzn. od wylotu mostu w km 3+170 drogi powiatowej nr [...] w ciągu ulicy [...]. W związku z faktem, że inwestor przebudowy kanału [...] jest nieznany, obowiązek przedłożenia oceny technicznej został skierowany do Gminy [...] jako samoistnego użytkownika. Na wskazane wyżej postanowienie zażalenie wniosła Gmina [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i nałożenie na Gminę obowiązku w sytuacji, gdy skarżąca nie była uczestnikiem procesu budowlanego lub zarządcą obiektu budowlanego. Gmina zarzuciła ponadto naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) kanał jest urządzeniem wodnym. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy lub rozbiórki tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. W ocenie organu odwoławczego z uwagi na samowolne wykonanie przebudowy spornego kanału [...] w miejscowości [...], jak również z uwagi na brak możliwości dokonania przez pracowników organu I instancji oceny co do swobody przepływu wód przez zarurowany kanał [...] oraz oceny co do stanu technicznego ww. obiektu budowlanego, koniecznym było nakazanie sporządzenia i dostarczenia odpowiedniej oceny technicznej. W ocenie organu odwoławczego do nałożenia ww. obowiązku uprawnia przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego, organ I instancji prawidłowo nałożył obowiązek na Gminę [...] jako samoistnego posiadacza działki, na której znajduje się kanał [...], ponieważ inwestor wykonanych robót jest nieznany. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z księgą wieczystą nr [...] działka nr ew. [...] w [...] na której znajduje się zarurowany odcinek kanału [...], jest własnością Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] Starosta [...], na wniosek Wójta Gminy [...], ujawnił w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków [...]- Gminę [...]jako użytkownika działek nr ew. [...] i [...] w [...], stwierdzając w uzasadnieniu ww. decyzji, że "Z uwagi na fakt, że jedynym korzystającym z [...] jest gmina [...] (kanał służy odprowadzaniu wód opadowych z nieruchomości mieszkańców jak i nieruchomości stanowiących własność Gminy), uznaje się, że Gmina [...] jest samoistnym posiadaczem tego urządzenia wodnego". Organ odwoławczy wskazał przy tym, że zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego przepisy ustawy dotyczące właścicieli stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych. Wobec powyższego organ odwoławczy za prawidłowe uznał nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, na Gminę [...]jako użytkownika działki nr ew. [...] w [...]. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Gmina [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i nałożenie na Gminę [...] obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego zarurowanego kanału [...] na działce nr [...] w [...], w sytuacji, w której Gmina [...] nie była uczestnikiem procesu budowlanego lub zarządcą obiektu budowlanego; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez brak doręczenia zaskarżonego postanowienia pełnomocnikowi oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z tymi przepisami, w szczególności poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego co spowodowało, że wydane postanowienie jest sprzeczne z obowiązującym prawem. Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że zaskarżone postanowienie zostało w dniu [...] czerwca 2015 r. doręczone bezpośrednio na adres strony tj. Gminy [...]. Nastąpiło to pomimo faktu, że zażalenie na postanowienie organu I instancji w imieniu skarżącej Gminy złożył pełnomocnik adwokat W. G.. Z treści załączonego pełnomocnictwa wynika wyraźnie, że obejmuje ono występowanie w imieniu skarżącej przed organem I instancji oraz we wszystkich innych instancjach właściwych w tej sprawie. W ocenie skarżącej organ dokonał również naruszenia art. 81 c ust. 1 prawa budowlanego, bowiem Gmina [...], na którą organ nałożył w sentencji postanowienia obowiązek, nie jest ani właścicielem, ani posiadaczem samoistnym, ani użytkownikiem wieczystym przedmiotowego kanału. Ponadto skarżąca w skardze obszernie wywodziła, że nie jest, wbrew stanowisku organu, samoistnym posiadaczem kanału [...]. Zdaniem Gminy to na właścicielu kanału tj. Skarbie Państwa ciąży obowiązek jego należytego utrzymania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest natomiast przez przepis art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Regulacja ta oznacza, że niezależnie od zarzutów skargi ocenie sądu poddana jest cała sprawa administracyjna zarówno w zakresie postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanego aktu, jak i zastosowania prawa materialnego oraz jego wykładni. Przedmiot skargi stanowiło postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładające na Gminę [...] (uznanej przez organy za posiadacza samoistnego działki nr ew. [...] w [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa) obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego zarurowanego kanału [...]. Zasadniczy problemem w przedmiotowej sprawie stanowi dokonanie oceny, czy przedmiotowe postanowienie zostało prawidłowo skierowane do Gminy [...]. Wskazany w postanowieniu zarurowany kanał [...] usytuowany jest na działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Zaakcentowania wymaga, że obiekt, w stosunku do którego orzeczony został nakaz przedstawienia oceny technicznej, pozostaje zarówno w sferze regulacji prawa budowlanego, jak i prawa wodnego. Stosownie bowiem do przepisu art. 3 pkt 3a) ustawy Prawo budowlane kanał jest obiektem liniowym, przez który rozumieć należy obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Jednocześnie kanał jest urządzeniem wodnym w rozumieniu ustawy Prawo wodne. Stosownie bowiem do przepisu art. 9 pkt 19 ustawy Prawo wodne, ilekroć w ustawie tej jest mowa o urządzeniach wodnych rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Do nich zaliczają się m.in. kanały (art. 9 pkt 19 lit. a ustawy Prawo wodne). Sporny kanał, jako urządzenie wodne, na którego budowę wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, ale równocześnie obiekt budowlany, na którego budowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, rodzi konieczność rozważenia wzajemnej relacji przepisów obu powołanych ustaw. Zgodnie z art. 62 Prawa wodnego, przepisy art. 63-66 tej ustawy, dotyczące budownictwa wodnego (polegającego na wykonywaniu i utrzymywaniu urządzeń wodnych) nie naruszają przepisów ustawy Prawo budowlane. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów Prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych. Przy czym, w ocenie Sądu, wymagania dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę oraz procedura jej uzyskania zostały poddane rygorowi ustawy Prawo budowlane, zaś postanowienia ustawy Prawo wodne dotyczące urządzeń wodnych regulują kwestie szczegółowe takie jak konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji dotyczącej urządzeń wodnych. Organ nadzoru budowlanego oparł wydany nakaz dostarczenia oceny stanu technicznego kanału na art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazać należy, że takie postanowienie może być wydane w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. W myśl art. 81 c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, adresatem obowiązków nakładanych w trybie art. 81 c ust. 2 są uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 17 ustawy, uczestnikami procesu budowlanego są inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót. Stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 jest więc wyłączenie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego wskazały, że obowiązek nałożony w trybie art. 81 ust. 2 ustawy skierowały do Gminy [...] jako samoistnego posiadacza spornego kanału, bowiem inwestor przedmiotowej inwestycji nie jest znany. W ocenie Sądu działanie organów nadzoru budowlanego było nieprawidłowe. Jak bowiem już wcześniej wskazano, adresatem takiego obowiązku może być uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu, a Gmina [...] żadnym z tych podmiotów nie jest. Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest fakt, czy Gmina jest posiadaczem samoistnym kanału, bowiem przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości nałożenia wspomnianego obowiązku na inny podmiot, niż wskazany w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powoływanie się przez organ na art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne jest błędne, bowiem zgodnie z tym artykułem "Przepisy ustawy dotyczące: właścicieli - stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych...". Zatem przepis ten ma zastosowanie w odniesieniu do przepisów ustawy Prawo wodne, a postanowienie organu nadzoru budowlanego zostało wydane w oparciu o przepis ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, postanowienia organów nadzoru budowlanego zostały wydane bez kompleksowej analizy stanu prawnego. Należy bowiem wskazać, że w sytuacji, w której nie jest znany inwestor (uczestnik procesu budowlanego) i gdy brak jest zarządcy obiektu, organ wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane powinien jako adresata wskazać właściciela obiektu, a nie podmiot, który organ uznał za posiadacza samoistnego. Ponadto w postępowaniu organów nadzoru budowlanego, zarówno I jak i II instancji, doszło do uchybień procesowych. Jak wynika z akt administracyjnych organu I instancji podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2015 r. uczestniczył pełnomocnik Gminy [...] adwokat W. G., który po rozprawie nadesłał pełnomocnictwo z [...] lutego 2015 r., upoważniające go do występowania w imieniu Gminy [...] . W pełnomocnictwie wskazano, że uprawnia do działania przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz we wszystkich innych instancjach właściwych w tej sprawie. Pełnomocnictwo wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2015 r. Ponadto kolejne pełnomocnictwo zostało złożone przez adw. W. G. przy zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków. Wobec tego w przypadku ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania. W niniejszym postępowaniu pomimo, że skarżąca ustanowiła pełnomocnika, organ I instancji, a także organ odwoławczy, nie doręczyły postanowienia pełnomocnikowi, lecz stronie. Organy obydwu instancji naruszyły więc przepisy art. 40 § 2 k.p.a. Przedstawione wyżej uwagi wykazują, że zaskarżone postanowienie jak też utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego. Naruszenia te obligowały Sąd do zastosowania normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. i do wyeliminowania z obrotu nie tylko zaskarżonego postanowienia, ale również postanowienia organu pierwszej instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu w tej sprawie organ winien zastosować się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych powyżej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.