VII SA/Wa 1585/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] 2020r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania T. B. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...]umarzającą postępowanie wszczęte na wniosek T. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z [...] grudnia 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę komór pasteryzacyjno-przerostowych o 3 komory na dz. o nr ew. [...]we wsi W., gm. M. Organ wyjaśnił pojęcie interesu prawnego określone w art. 28 k.p.a. powołując się na orzecznictwo i zaznaczył, że w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), który jako przepis szczególny do art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który to obszar definiuje art. 3 pkt 20 cyt. ustawy obszar ten definiuje jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu GINB podkreślił, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone w nadzwyczajnych trybach, jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli pozwolenia na budowę. W obu tych postępowaniach zastosowanie znajduje zatem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; z 5 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 598/06 i z 25 września 2008 r. sygn. II OSK 1058/07). Następnie wskazał, że T. B. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2014 r., co nie zwalnia organu od oceny przymiotu strony skarżącego w postępowaniu nieważnościowym. Organ zaznaczył, że T. B. swój interes prawny wywodzi z oddziaływania spornej inwestycji na działkę o nr ew. [...] w M., której jest współwłaścicielem. Z projektu budowlanego wynika, że inwestycja dotyczy rozbudowy budynku produkcyjnego komór pasteryzacyjno - przerostowych (21 szt.) o kolejne 3 takie komory wraz z korytarzami do załadunku i wyładunku. Budynek jest parterowy, niepodpiwniczony. Konstrukcja komór stalowa ze ścianami i stropem z płyt z betonu komórkowego. Działki inwestora nr ew. [...] nie graniczą z działką skarżącego nr ew. [...], jak i projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje tej działki. Analiza danych z geoportalu wykazała, że rozbudowa planowana jest ok. 390 m od granicy z działką skarżącego i ponad 700 m od budynku mieszkalnego. Działka nr ew. [...]nie znajduje się zatem w obszarze oddziaływania ww. inwestycji, gdyż powoduje jakichkolwiek ograniczeń wynikających z przepisów prawa w jej zagospodarowaniu, w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ podkreślił, że sam skarżący nie wykazał własnego interesu prawnego pomimo, że w orzecznictwie wskazuje się, że to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania legitymacji materialno- prawnej w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Takich okoliczności nie mogą bowiem stanowić wskazywane w odwołaniu uciążliwości związane z hałasem, odorem i wibracjami, gdyż są to okoliczności faktyczne zmniejszające komfort korzystania z nieruchomości, nie powodują jednak ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Skarżący może skorzystać ze środków prawnych wynikających prawa cywilnego (art. 222 § 2 k.c. w zw. z art. 144 k.c.). Skutki związane z realizacją inwestycji (hałas, odór, wibracje) nie przesądzają zatem o statusie strony. Immisje pośrednie nie mogą być źródłem interesu prawnego. Ewentualne przekroczenie ich poziomu rodzi wyłącznie roszczenia cywilnoprawne. Na poparcie ww. stanowiska organ przytoczył obszernie orzecznictwo i podkreślił, że powołane wyroki nie dotyczą interesu prawnego w prawach o udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, charakter oraz rodzaj inwestycji powoduje, że sama rozbudowa nie wprowadza uciążliwości związanych z hałasem. GINB nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. i zaznaczył, że jeżeli organ ustalił stan faktyczny na podstawie nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to ich zakwestionowanie wymaga kontrdowodu strony. Dalej wyjaśnił, że w przypadku gdy inwestor uzyskał kilka decyzji o pozwoleniu na budowę różnych obiektów, nawet jeżeli tworzą one większe przedsięwzięcie, organ dokonuje analizy kręgu podmiotów, których nieruchomości leżą w obszarze oddziaływania każdej z tych inwestycji. Kończąc organ wskazał, że jeżeli w trakcie postępowania organ stwierdzi brak przymiotu strony podmiotu w nim występującego powinien je umorzyć. Ponadto, ze względu na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty do decyzji z [...]grudnia 2014 r. nie mogły podlegać ocenie. Skargę na powyższą decyzję złożył T. B. zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawo budowlane w zw. z art. 140 i 144 K.c. przez błędną ich wykładnię oraz 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie: a) art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie ma on zastosowania i uznanie, że skarżący nie ma interesu prawnego do złożenia wniosku wszczynającego postępowanie, wskutek czego postępowanie umorzono i nie rozpoznano zarzutów co do decyzji o pozwoleniu na budowę. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy co do obszaru oddziaływania obiektu, w tym niewyjaśnienie zakresu przedsięwzięcia i w konsekwencji immisji, które będzie powodowało; - brak oceny rzeczywistego rozmiaru przedsięwzięcia; - pominięcie uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich powodowanych przez rzeczywiście prowadzoną działalność związaną z immisjami; - niezapewnienie ochrony interesów stron zwłaszcza w kontekście aktualnego orzecznictwa nakazującego wątpliwości w tym zakresie rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę; c) art. 105 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaznaczył, że jest właścicielem działki nr [...]oddalonej od planowanej rozbudowy jedynie o 390 m. Nieprawidłowo zatem GINB ocenił przymiot strony. Następnie – powołując się obszernie na orzecznictwo – wskazał, że krąg podmiotów w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę należy ustalać na podstawie art. 28 k.p.a., a nie jak błędnie przyjęły organy na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dalej przytoczył art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. i podniósł, że stroną postępowania nieważnościowego może być nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zwykłym, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności. W tej sprawie należało zatem rozważyć, czy ewentualna nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę będzie miała wpływ na sytuację prawną skarżącego. Zdaniem skarżącego jego interes prawny wynika z art. 140 k.c. tj. prawa do wyłącznego posiadania, korzystania i rozporządzania działką w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie swego prawa. W myśl art. 144 k.c. może wymagać od właściciela nieruchomości sąsiedniej, aby przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywał się od działań, które by zakłócały korzystanie z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Stwierdzenie nieważności ww. decyzji nie jest więc obojętne dla prawa własności skarżącego, co rozstrzyga o jego interesie prawnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podkreślił, że sądy wielokrotnie wskazywały, że właściciel nieruchomości położonej w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji dotyczącej oddziałującej na jego nieruchomość działalności lub użytkowania. Na poparcie ww. argumentacji skarżący powołał bogate orzecznictwo. Zdaniem strony, nawet przyjmując, że zastosowanie znajdował art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a., to jest on legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Jeżeli bowiem jakikolwiek przepis wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z powstaniem inwestycji, to właściciel tej działki ma prawo żądać sprawdzenia, czy ograniczy ona prawo do zagospodarowania jego działki. Wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno zatem nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji obiektu i innych jego cech oraz sposobu zagospodarowania terenu. Organ takich ustaleń nie poczynił, a priori przyjmując, że nieruchomość skarżącego leży poza obszarem oddziaływania inwestycji, czego nie potwierdzają akta sprawy. Decyzje organów są zatem wadliwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem co najmniej przedwcześnie organy obu instancji stwierdziły, że skarżącemu nie przysługiwał status strony. Kwestia zasadniczą w sprawie było ustalenie, czy skarżący posiada interes prawny, uprawniający go do kwestionowania w trybie nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę komór pasteryzacyjno-przerostowych o kolejne 3 komory na dz. o nr ew. [...] w W., a w konsekwencji, czy prawidłowo organy umorzyły postępowanie. Wyjaśnić zatem na wstępie należy, że w każdym postępowaniu administracyjnym organ jest zobowiązany do sprawdzenia, czy podmiotowi wnoszącemu żądanie przysługuje przymiot strony, to jest czy posiada on interes prawny. Dopiero negatywny wynik takiej weryfikacji obliguje organ do formalnego zakończenia sprawy poprzez umorzenie postępowania, jeżeli zostało ono wcześniej wszczęte. Mając powyższe na uwadze wskazać trzeba, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego związane jest z normami prawa materialnego, a więc należy ustalić przepis prawa, na podstawie którego wnioskodawca może żądać czynności organu (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1559/06 - pub. CBOSA). Interes prawny ma miejsce zawsze wtedy, gdy istnieje związek pomiędzy przepisem prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania takiej normy prawnej może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/98). Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a więc w węższym podmiotowo zakresie niż w art. 28 k.p.a., bowiem odwołującym się do wymienionych w nim podmiotów, to jest: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazując, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Innymi słowy, objęta obszarem oddziaływania inwestycji jest tylko ta nieruchomość, która na skutek jej realizacji może doznać ograniczeń w możliwości jej zabudowy lub zagospodarowania zgodnego z obowiązującymi przepisami. Dodać również trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa stanowisko, że także w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ustalenie interesu prawnego następuje w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem faktu, że nadal kontroli podlega decyzja o pozwoleniu na budowę (zob. NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 i WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08 i z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08 - CBOSA). Ustalenie stron w takim postępowaniu zawiera element potencjalności. Jeżeli zatem występuje nawet możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, czy zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, to podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze winien być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, a więc i w sprawie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. W konsekwencji, brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami, a nawet ich znaczne oddalenie, nie musi automatycznie przesądzać o braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu – a zwłaszcza o charakterze rolniczym - może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów projektowanej inwestycji, nawet gdy z dokumentacji budowlanej wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa. Innymi słowy, nawet w sytuacji gdy istnieją uzasadnione podejrzenia wpływu projektowanej inwestycji na inne nieruchomości, ich właściciele, użytkownicy wieczyści czy zarządcy powinni być stronami postępowania o pozwolenie na budowę (zob. Komentarz aktualizowany do art. 28 Prawa budowlanego, A. Plucińska-Filipowicz (red.), A. Kosicki, SIP LEX pkt II - stan prawny programu 09.05.2018; wyrok NSA z 11 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2298/18). Należy także zaznaczyć, że w rozpatrywanej sprawie, a więc przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji o charakterze rolniczym organy powinny przeprowadzić analizę nie tylko pod kątem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), ale również w kontekście warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, to jest rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. (Dz.U.2014.81 ze zm.). W świetle przedstawionej argumentacji obowiązkiem organów było zbadanie, czy przedmiotowa inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego na podstawie innych przepisów, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości, a więc czy istnieje możliwość spowodowania jej szkodliwego oddziaływania, przy uwzględnieniu indywidualnych cech projektowanego obiektu i sposobu zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora. W takim bowiem przypadku osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt IISA/Bk 496/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1018/11 oraz wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, CBOSA). Tymczasem organy ograniczyły się jedynie do wskazania, że działka skarżącego o nr ew. [...] oddalona jest od granicy działek inwestycyjnych o nr ew. [...]o ok. 390 m i ponad 700 m od budynku mieszkalnego stwierdzając, że nie powoduje zatem jakichkolwiek ograniczeń wynikających z przepisów prawa w jej zagospodarowaniu, w tym wynikających z cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ponownym postępowaniu organy winny zatem poddać analizie przymiot strony skarżącego z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny Sądu oraz wziąć pod uwagę, że art. 140 k.c. może być przepisem prawa materialnego, stanowiącym podstawę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdy naruszenie własności i zapobieżenie jego skutkom poddaje się prawnej ocenie organu administracyjnego, a ma to miejsce w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a więc i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Ochrona interesu prawnego ma bowiem na celu przesłanki, dla których strona powinna być dopuszczona do postępowania, po to, aby mogła tego interesu bronić za pomocą środków procesowych, jakie przysługują tylko stronie. Organy winny również zwrócić uwagę na pismo Wójta Gminy w M. z dnia [...] sierpnia 2019r. skierowane do inwestora, w którym wskazuje on na trudny do zniesienia, wyczuwalny na całym okolicznym terenie fetor, paraliżujący pracę urzędów i gospodarstw domowych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekła jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.